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摘要：对于政府投资基金，补助、贴息等传统引导方式基于过程管理，易导致市场资源配置扭曲，存在部门争权、寻租腐败、实际效果评价难等问题；依托市场机制能有效分担投资者风险。实现滚动发展。目前已进入快速发展阶段，但实践中仍存在不少问题。为此，需挖掘政府组织协调潜力，健全制度标准，突出专业指导，明确绩效评价，有效推动政策目标与市场目标兼容，显着提升政府投资基金管理水平与风险控制能力，促进政府投资基金健康发展。

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关键词：政府投资基金 资本市场监管 dedecms.com

一、政府投资基金发展现状

（一）基金进入全面快速发展阶段 dedecms.com

我国政府投资基金源于地方政府支持科技型中小企业的探索和实践。上世纪八九十年代。北京、上海等地就有类似现在引导基金的做法。1987年，北京出台了《北京市小微企业担保风险补偿资金管理办法》；2001年中关村科技园区就设立创业投资引导基金。2005年，国家发展改革委等10部委发布《创业投资企业管理暂行办法》，标志着我国创业引导基金制度建设上升到国家层面。2008年～2014年，《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》等文件陆续出台，政府引导基金发展进入快通道。在此期间。全国共成立政府引导基金477支，募集基金3020.95亿元。2015年以来，国家先后成立400亿元的国家级新兴产业创业投资引导基金和600亿元规模的国家中小企业发展基金。《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》进一步丰富政府投资基金概念，《政府投资基金暂行管理办法》和《政府出资产业投资基金管理暂行办法》细化了相关操作规程，政府投资基金进入全面发展阶段。截至2016年底，全国成立的政府投资基金有1275支，实际募集金额超过3万亿人民币（见图1）1、。

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（二）基金的类型和组织形式不断丰富

经过多年发展，政府投资基金的类型和组织形式不断丰富（见图2）。从基金类型看，FOF（母基金）最多，占比高达43.27％；其次是成长性基金和创业基金，占比分别为27.93％和17.02％；基础设施基金占比8％；天使基金和并购基金占比较低，分别为2.69％和1.09％。从基金投资阶段看，初创期占比最高，达到53.45％；其次是扩张期，占比为27.34％；种子期和成熟期相对较低，占比分别为11.58％和7.64％。从组织形式看，有限合伙的有1150支，占比为83.7％；其次是公司型基金，占比为13.46％，信托等其他组织的基金仅为2.84％。

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（三）基金规模与当地经济发展水平高度相关 织梦内容管理系统

各地成立的政府投资基金基本在当地注册，但总部不一定设在当地。从注册地看，沿海经济发达省份设立的政府投资基金居多，超过100支基金的有江苏、浙江、山东和广东，中西部尤其是西部地区较少。西藏、宁夏和吉林分别为2支、4支和5支（见图3）。可见，政府投资基金的规模、活跃程度基本与地方经济社会发展水平正相关。 copyright dedecms

基金倾向于在金融市场相对发达和城市商务环境较好的地区设立总部。从基金总部所在地区看，政府投资基金总部主要集中在北京、上海、江苏、浙江、山东和广东。这些地区占比合计达到53.6％。其中，在北京设立总部的基金约是在北京注册基金的3倍，在上海设立总部的基金约是在上海注册基金的2倍，在广东设立总部的基金也比注册的基金多近40支（见图4）。

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二、存在的问题

（一）地区间缺乏必要统筹与协作，基金专业管理优势有待提高

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目前，各地除了以子基金形式参加上级政府设立的引导基金外，更多的是与社会资本一起设立本级政府“自己”的投资基金，意图通过金融工具提升当地竞争力，从而使得区域发展的产业竞争延伸到金融领域。各地政府投资基金的投资领域和投资阶段高度相似，本来可通过机制设计提升基金的规模和专业管理优势，但由于区域竞争和行政限制只能“各自为战”，增加了基金运营和代理成本。在市场迅速扩张阶段，一些地方政府基金管理能力和经验不足，部分市场基金管理机构“鱼目混珠”，各级地方政府对基金托管的分散决策易导致逆向选择，很多地方政府难以选到真正专业的基金管理机构，极大影响基金政策目标的实现。 copyright dedecms

（二）基金定位不准确，政策目标与市场目标协调困难 dedecms.com

政府投资基金的政策目标意在促进当地经济发展，而社会资本则仍以投资收益最大化为目标，二者目标的差异永远存在，在现阶段表现得十分突出，很难协调与平衡。目前，很多地区基金管理人员往往带着“尽快设立、尽快运作、尽快见效”等诉求在摸索前进，部分地区在设立时还未充分论证投资基金的功能到底是什么，只是盲目跟风、简单照搬：而社会资本则利用自身的知识、信息与技术优势，在最大化自身利益的前提下“推波助澜”，置区域市场和产业发展条件于不顾。很多基金对投资的行业、区域和项目发展阶段的限制不切合实际，致使要么项目难落地、造成资金闲置，要么偏离了当初的政策目标。一些地方基金设立缺乏内部统筹，设立过多，资金使用过于分散，每只基金规模有限，实际运作与预期效果差距较大。有的地方借设立投资基金之名，采取财政资金劣后、承诺保本最低收益等方式打擦边球，吸引债权类资金变相进入，将其变为政府融资工具，以达到放大财政资金的目的，最终将基金风险全部转化为财政风险。

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（三）监管评价机制不健全，面临的道德风险突出

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目前，大部分地方政府都忙于基金的设立和资金募集，而对基金运作管理不够重视，后续信息披露不及时，运行监管机制不健全，没能有效统筹基金政策目标实现程度、基金自身投资回报、国有资产保值增值以及基金可持续发展的关系。一些地方过分强调基金的资金放大作用，对基金的市场行为引导和信息传递功能不重视，易诱发基金偏离政策目标，增加政府与社会资本在基金运行管理过程中博弈的空间和持续时间。有些地方领导利用评价机制不健全搞“一言堂”，基金的一些风险分担和损失补偿功能以自己偏好而定，受益主体由领导临时定夺，严重违背科学决策的原则。有的地方采取所谓“必要干预”措施，意图弥补考核机制缺失，使基金偏离了市场化运作，不仅增加了基金投资风险，而且降低了资金使用效率。

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（四）政策法规不完善，政府管理水平有待提高 本文来自织梦

目前，我国政府投资基金相关政策的突出特点是部门化、碎片化、阶段化。政策范围多集中在基金设立和政府资金管理方面，而针对基金“募、投、管、退”全过程缺乏管理。政策内容以宏观性、要求性文件居多，精细化管理、操作性政策的文件少，如没有明确政府投资基金信息公开的程序和标准，没有明确的风险监测、预警和评价的指标、方法与标准。政策执行存在漏洞，多数作为普通合伙人的基金管理机构能通过设立有限责任公司规避其无限连带责任，增加风险控制的负向激励，放大基金运作风险。 织梦好，好织梦

（五）市场不健全，运行效率低 dedecms.com

由于缺失对基金投资失败的宽容机制，基金管理人员对公共财政资金亏损可能带来的舆论压力和政治压力心存担忧，小规模“撒胡椒面”投资方式较为普遍。部分投资基金层层托管，中间环节多，不仅管理成本高，而且组织协调难度也大。一些政府投资基金按照事业单位形式设立，集所有权、管理权、托管权为一体，责权利不清晰，加之薪酬管理机制难以吸引优秀管理人才，市场化程度不高。部分地方政府通过设立理事会或董事会的形式，对基金的具体经营进行干涉，不能充分发挥投资基金的产业引导作用。扭曲了基金的市场运作机制。 dedecms.com

三、综合施策。推动政府投资基金健康发展 copyright dedecms

（一）挖掘政府组织协调潜力，提升多种引导资金的协同作用

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针对不同领域的市场缺陷，政府投资基金的引导机制和参与方式不同，在基金方案设计时应合理运用出资人对基金方案设立的影响，加强不同功能定位、不同引导方式基金之间的分工协作，充分发挥不同基金的综合效应。注重挖掘政策性担保公司、贷款风险补偿基金与政府投资基金的协同作用，通过机制创新和政策支持，积极推动投保联动、投补联动。推动政府投资基金与当地小贷公司、城市银行联合发展，在合作机制、合作模式、项目选择、客户评价、风险缓释等方面积极创新，通过“信息共有、利益共享、风险共担”推动投贷联动。充分发挥信托既能进行创业投资又能发放贷款的个性化定制服务优势，积极探索政府投资基金与信托合作的新模式、新产品，为实体经济提供全方位、个性化的投融资服务。 内容来自dedecms

（二）强化专业性政策指导，提升地方政府管理基金能力 织梦内容管理系统

提升基金管理政策支撑水平，基金“募、投、管、退”涉及的相关部门尽快联合出台《政府投资基金设立和操作指南》，从基金的政策目标、管理架构、运作模式、组织方式、实施程序、激励机制、机构选择、业务监管、投资决策、信息披露、风险控制、绩效考核、责任追究等方面制定操作性指导文件，提升地方政府投资基金全过程管理水平。创新地方政府与基金合作方式，政府部门集中发挥自身专业优势，通过高层会商、信息交流、思路对接、工作互动等方式，从源头上构建高效的市场融资支撑体系，精心组织备选项目库建设，提高项目落地保障水平。基金可根据项目库的储备数量、质量确定年度基金出资规模，实现先有项目、后有基金的预算安排，减少库存资金的结余结转。健全政府向社会资本让利机制，根据不同类型项目的风险收益水平，确定增值收益的让利比例：对于跟进投资的项目，在一定期限内给予社会资本以“投资成本+利息”为执行价的股份购买期权。 织梦好，好织梦

（三）加强管控制度标准建设，提高风险管理水平 本文来自织梦

强化政府投资基金风险防控，从基金业务品种风险特征、投资对象所属行业和管理机构资信状况3个维度划分风险状况，制定《政府投资基金风险指引和内部控制操作指南》，明确不同类型政府投资基金风险的分级标准、监控指标、管理程序、预警方式和应对措施，从专业技术角度支持地方基金管理部门防范和控制风险。根据风险控制要求，规范信息披露，实施基金运行重大问题报告制度。除日常性财务性报告外，重点报告投资项目进展情况、持有项目资产质量水平、预期风险收益等风险指标变化情况及应对措施。健全内部风险控制机制，严格履行尽职调查、独立评审等决策程序，必要时委托第三方机构开展人股谈判，切实避免道德风险、利益输送等问题。完善运行监管机制，根据基金设立方案，政府选派人员参与基金管理机构董事会，必要时行使一票否决权，以确保资金投向不偏离章程明示范围，但要避免政府派驻董事干预基金日常管理。 copyright dedecms

（四）加强绩效评价，有效推动政策目标与市场目标兼容

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政府投资基金绩效评价既要考虑政策目标的实现程度，也要考虑基金自身的投资回报与可持续性经营管理。政策目标评价包括：带动的社会资金规模，基金在政策限定地域、行业和阶段的投资占比、投资额以及投资笔数与企业数，被投资企业增加的营业额、销售量、全职就业岗位数、推出的新产品、税收贡献，政府资金的循环投资能力等：投资回报和可持续经营评价包括：投资项目的成功率/失败率、盈利额/损失额等风险控制效果，政府对社会资本让利机制，社会资本收益与激励情况，基金增值保值情况以及可持续发展能力等。在进行目标实现程度评价的同时，突出管理机构的科学决策水平和风险管控能力评价。 dedecms.com

根据确定的绩效评价指标、标准和方法，积极引入第三方评价机构，对引导基金的运作绩效进行客观、公正评价。推行绩效评价与管理费挂钩制度，根据评价结果采取分阶段投资策略。对投资进度快、综合效益好的基金，除给予基金管理机构一次性奖励外，以后年度继续增加政府出资额度；对投资进度慢、综合效益差的基金，则相应削减政府出资额度；对规定期限内未能实现投资或实际投资比例较低的基金，原则上不再与基金管理机构合作，存续基金及时退出；对参股子基金管理机构在投资运作中存在弄虚作假、骗取挪用引导基金等失信、失范行为的，一经审计或财政监督检查机构查实认定，将纳入失信名单，按照有关规定给予违规和失信惩戒。

（五）加大政府综合支持力度，提升欠发达地区基金发展水平

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针对各地发展不均衡、财政能力和金融市场发育存在较大差距的实际情况，应加大支持力度，提升政府投资基金在促进欠发达地区发展的作用。创新专业人才支持模式，通过对口交流、相互挂职、第三方委派等方式，帮助当地优化基金设计方案，规范基金管理。加大资金支持力度，在不改变现有资金渠道的基础上，允许地方政府整合上级支持的专项资金，并与自有配套资金结合设立相应的政府投资基金。充分发挥上级政府组织协调优势，鼓励地方政府优先参加上级政府设立的引导基金，支持地方政府投向相近的基金互相参股、联合投资，积极推动不同地方政府在目标定位接近的领域与投资阶段联合设立区域基金。

参考文献： 内容来自dedecms

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[2]李建良.创业投资引导基金参股子基金的管理评价方法[М].北京：社会科学文献出版社，2016（03）.

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[5]樊轶侠，孙家希.地方政府引导基金运作实践及其改进[J].地方财政研究2016（11）. 内容来自dedecms

[6]国家发展改革委.创业投资企业管理暂行办法[Z].国家发展和改革委令2005年第39号.

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[8]国务院办公厅.关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见[Z].国办发〔2008〕116号. 织梦内容管理系统

[9]财政部.新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法[Z].财建〔2011〕668号. 织梦内容管理系统

[10]中共中央，国务院.中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见[Z].中发〔2016〕18号.

[11]财政部.政府投资基金暂行管理办法[Z].财预〔2015〕210号. 本文来自织梦

[12]国家发展改革委.政府出资产业投资基金管理暂行办法[Z].发改财金规[2016]2800号.

[13]冯兰英.促进政府投资基金健康发展的建议[J].中国财政，2017（01）. 织梦内容管理系统

[14]陈美燎.地方政府投资基金存在的问题及对策[N].中国审计报，2017-05-31.

[15]徐文舸.政府性创业投资引导基金的国际镜鉴——基于对以色列、澳大利亚的比较分析[J].国际金融，2017（05）.

[16]李长安.发展政府产业基金激活民间投资[N].深圳特区报，2017-04-11. 织梦好，好织梦

注释：

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1、据清科、私募通统计。 copyright dedecms

（作者单位：中国宏观经济研究院投资研究所） dedecms.com