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摘要：中国应对气候变化政策和市场大体经历了两个阶段，一是1992年至2008年的探索、准备和基本建制阶段，这个阶段的政策主要以“无悔减排”的节能目标为主，伴随着“巴厘路线图”进程开启和国内工作的起步，新的工作体制得以建立，此时的市场机制主要是项目层、收益性的、单向的国际交易；二是2009年至2015年的过渡、培育和战略决策阶段，这个阶段的政策正式过渡到以碳强度、能源强度并重的结构减排目标为主的体系，伴随着“德班平台”进程开启和国内试点的需要，国家中长期低碳发展的宏观战略部署得以开展，决策支撑体系更为完善，碳强度、非化石能源占比、碳汇、峰值时间等多重新目标正式提出，此时的市场机制主要是探索性的、自下而上的、基于配额的地方试点创新。随着2015年《巴黎协定》的达成和碳排放峰值目标的实施进入日程，中国当前正步入应对气候变化政策实施和市场建设的第三阶段，宏观政策施力点将逐步过渡到总量控制，化石能源消费将出现拐点、低碳能源投资将超过传统能源，全国碳市场正式启动，以增长转型、能源转型、消费转型为主的低碳革命进入提速增效阶段。

关键词：低碳发展；排放峰值；气候谈判；碳市场

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1 引言 本文来自织梦

巴黎气候大会（COP21）最终通过的包括全体缔约方共同参与的《巴黎协定》等成果标志着全球合作应对气候变化新征程的开始，国家主席习近平亲赴巴黎出席了大会开幕式并作了重要讲话，提出“巴黎协议不是终点，而是新的起点”，标志着中国应对气候变化政策实施进入了新阶段。事实上，从1992年在巴西里约举行的联合国环境与发展大会上《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）的开放签署，时任中国国务院总理的李鹏应邀出席了该首脑会议并代表中国政府（作为联合国常任理事国的第一个）签署了该国际公约，中国应对气候变化的历程已经走过了23年。这23年中，世情和国情都发生了深刻的变化，中国政府也着手建立了应对气候变化的“正规军”，国家应对气候变化领导小组统一领导、国家发展和改革委员会归口管理、有关部门和地方分工负责、智库机构有力支撑、全社会广泛参与的应对气候变化管理体制和工作机制已经初步形成，并逐步将应对气候变化放在了发展和外交大局中更为重要的位置，提出了到2030年乃至更长时间尺度的低碳发展国家战略目标。中国应对气候变化政策和市场建设大致分为三个阶段，一是1992年至2008年的探索、准备和基本建制阶段；二是2009年至2015年的过渡、培育和战略决策阶段；三是2015年后的攻坚、转型和创新突破阶段。 织梦内容管理系统

2 中国气候政策和市场的探索、准备及基本建制 本文来自织梦

中国于1993年正式批准了《公约》，2002年核准了《京都议定书》（以下简称《议定书》）。作为公约非附件一国家，中国自20世纪90年代以来积极参与气候变化国际谈判，与发展中国家一道，希望督促和推动发达国家承担起历史责任，履行率先减排和向发展中国家提供资金、技术和能力建设的义务。中国始终坚持以《公约》和《议定书》为全球气候治理的基本框架，坚持《公约》下的多边谈判为主渠道，坚持公平原则、“共同但有区别的责任”和各自能力原则，坚持公开透明、广泛参与、缔约方驱动和协商一致的原则，坚持统筹减缓、适应、资金、技术等要素。在2007年“巴厘路线图”进程启动后，中国也尝试以更为积极、建设性的角色参与应对气候变化相关多边、双边国际对话和交流，逐步建立国际和国内工作的联系。

中国在此阶段经历了最为高速的增长，经济增速始终保持在年均10％以上，以重工业化为特征的现代化进程使得中国成为能源消费和碳排放的第一大国（如图1所示），与此同时环境和发展的矛盾开始显现，科学发展、可持续发展的理念应时而出。2005年时任国家主席胡锦涛提出中国当前环境工作的重点之一是“完善促进生态建设的法律和政策体系，制定全国生态保护规划，在全社会大力进行生态文明教育”。2007年，党的“十七大”报告进一步明确提出了建设生态文明的新要求，并将“到2020年成为生态环境良好的国家”作为全面建设小康社会的重要标准之一。 织梦内容管理系统

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2007年，国务院成立国家应对气候变化及节能减排工作领导小组，作为国家应对气候变化和节能减排工作的议事协调机构。国务院总理出任小组组长，副总理和国务委员出任小组副组长，小组成员由各部委部长和主要负责人组成。领导小组下设国家应对气候变化领导小组办公室，设在国家发展和改革委员会，承担领导小组的日常工作。国家发展和改革委员会作为负责应对气候变化工作的主要管理协调部门，于2008年设立应对气候变化司，承担国家应对气候变化及节能减排工作领导小组有关应对气候变化方面的具体工作，并综合分析气候变化对经济社会发展的影响，组织制订应对气候变化重大战略、规划和重大政策。随即，我国发布了《中国应对气候变化国家方案》，开始系统性地提出国家应对气候变化的政策体系，并确立了“到2010年，实现单位国内生产总值能源消耗比2005年降低20％左右，相应减缓二氧化碳排放”，“力争使可再生能源开发利用总量（包括大水电）在一次能源供应结构中的比重提高到10％左右”，“力争使工业生产过程的氧化亚氮排放稳定在2005年的水平上”等政策目标。 copyright dedecms

2004年出台并于2005年开始实施的《清洁发展机制项目运行管理办法》是中国作为发展中国家参与国际碳市场的开端，中国从2008年起成为该市场全球最大的供给国。清洁发展机制项目（即CDM）成为我国企业参与国际碳排放权交易体系的主要渠道，也成为我国积极探索碳市场治理模式、培育第三方机构和人才队伍、评估碳减排政策效果的重要手段。在管理体制架构方面，我国设立了清洁发展机制项目审核理事会，在CDM项目申请与实施程序方面，《办法》对中央企业及其他项目实施机构进行了区分，规范了不同类型申请机构所需提交的相关材料，明确了项目申请、评审、审核、注册等相关环节流程。 copyright dedecms

截至2014年末，经国家发展和改革委员会批准的CDM项目达5048个，预计年减排量约为7.8亿t二氧化碳当量。在项目类型方面，新能源和可再生能源利用类CDM项目数占比最大，达到73.8％，节能和提高能效、甲烷回收利用等类型项目占比也较为可观，如图2所示。在项目分布方面，批准的CDM项目主要集中在我国中西部地区，其中，四川、云南、内蒙古等省区项目数较大。国内CDM市场的快速发展带动了我国在国际碳市场的整体表现，截至2014年末，我国在联合国成功注册的项目数达3763个，占比约为49.4％。 内容来自dedecms

3 中国气候政策和市场的过渡、培育及战略决策

为有效控制二氧化碳排放，2009年中国在哥本哈根气候大会前夕首次提出针对碳排放的强度目标等应对措施，计划到2020年单位国内生产总值（GDP）二氧化碳排放比2005年下降40％～45％、非化石能源占一次能源消费的比重达到15％左右、森林面积比2005年增加4000万hm2、森林蓄积量比2005年增加13亿m3。时任中国国务院总理温家宝出席大会并强调“中国政府确定减缓温室气体排放的目标是中国根据国情采取的自主行动，是对中国人民和全人类负责的，不附加任何条件，不与任何国家的减排目标挂钩，我们言必信、行必果，无论本次会议达成什么成果，都将坚定不移地为实现、甚至超过这个目标而努力”。尽管哥本哈根气候大会取得的成果差强人意，但中国以最大的诚意、尽最大的努力，持续推动《公约》全面、有效和持续实施，积极建设性地参加“德班平台”新进程的谈判，通过“基础四国”和“立场相近发展中国家”等机制巩固了我国在谈判中的战略依托，有力保证了国际气候谈判平衡推进，维护了我国与广大发展中国家的正当利益。

中国还继续加强和拓展与相关国家和地区之间的气候变化对话与合作，尝试寻求在全球气候治理中的话语权和领导权，并陆续召开了中美、中英、中德、中韩等气候变化工作组双边会议，推动有关框架协议签署和项目合作，发表了《中澳气候变化部长级对话联合声明》、《促进中韩绿色经济合作的谅解备忘录》、《中美加强气候变化、能源和环境合作的谅解备忘录》、《建筑与社区节能领域谅解备忘录》、《中德气候变化项目》、《中意气候变化合作计划》、《中挪气候变化适应战略应用研究项目》、《中丹气候变化和能效领域合作的谅解备忘录》等一系列合作协议。2013年以来，国家主席习近平和国务院总理李克强积极开展新型大国外交，秉持正确的义利观，陆续发表了影响深远的《中美气候变化联合声明》、《中印气候变化联合声明》、《中巴气候变化联合声明》、《中欧气候变化联合声明》、《中美元首气候变化联合声明》、《中法元首气候变化联合声明》等，取得了多项双边合作成果。 copyright dedecms

中国经济在“十二五”时期进入了“新常态”，经济结构、增长动力、经济效益面临新的挑战，发展和环境的矛盾更为突出，雾霾等环境灾害事件频发，生态文明首次作为“五位一体”之一被正式提出，建设“美丽中国”成为当时之需。“十二五”规划纲要进一步确定了2015年比2010年单位GDP能源消耗降低16％、二氧化碳排放降低17％、非化石能源占一次能源消费比重达到11.4％的约束性目标。不同于发达国家先环境后气候的治理进程，考虑到国内并行治理的难度及东中西部不同发展阶段的较大差异性，中国先期开展了低碳省区、城市、小城镇、工业园区、社区等不同层面的试点工作，2010年7月和2012年11月，国家发展和改革委员会分两批在6个省区、36个城市开展国家低碳省区和低碳城市试点工作，各个层级的试点地区都制订了详细的规划、方案或峰值时间表。

“十二五”期间中国出台的一系列应对气候变化相关的政策，从宏观的计划和战略，到具体的政策工具，逐步完善，形成了一个层级清晰、较为完整的框架体系（如图3所示），主要分为四个层次：第一，《国家应对气候变化规划（2014—2020）》是中国应对气候变化的中长期纲领性政策，该规划提出了在控制温室气体排放、低碳试点示范、适应气候变化能力、能力建设以及国际交流五大方面的2020年目标。第二，在应对气候变化规划下，减缓气候变化领域，《“十二五”控制温室气体排放工作方案》规定了具体的目标和工作方案，并与相关的节能减排领域的规划和工作方案相互配合；在适应气候变化领域，制定了《国家适应气候变化战略》。第三，在减缓气候变化领域，能源、工业、建筑、交通等部门或制定了本部门的应对气候变化的专门性规划，或从其部门的发展规划和节能减排规划中对应对气候变化的工作加以规定，更加细致地阐述部门的目标和重点任务。第四，在部门规划之下，各部门进一步颁布了具体政策措施，例如资金补助、强制性标准等，将规划目标加以落实。 织梦好，好织梦

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“十二五”规划纲要和十八届三中全会均明确提出将“逐步建立碳排放权交易市场”，为落实该要求，国家发展和改革委员会在2011年批准在北京、上海等七省市开展碳排放权试点工作，并确定2013—2015年为碳交易试点期，旨在探索符合中国国情和发展需要的碳排放权交易制度，培育企事业单位碳交易的能力，为推动全国碳市场奠定基础。作为中国碳交易主管部门，国家发展和改革委员会陆续出台了《碳排放权交易管理暂行办法》、《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》、核查指南以及标准等一些列国家层面的碳交易政策文件，对各碳交易试点工作进行指导与规范。各碳交易试点根据国家的统筹规划及政策要求，结合其产业结构与经济发展实际情况制定了辖区内碳交易管理办法、细则等相关文件，明确了覆盖范围、配额分配、交易规则等碳交易环节具体要求。

试点工作开展以来，碳市场运行平稳，交易规模逐步扩大。各碳交易试点为对碳交易实行集中和统一管理，均建立了碳排放权交易机构，并规定其为辖区内碳交易指定场所。当前，试点配额与国家核证自愿减排量（即CCER）是该市场主要交易标的，由于后者入市时间较晚并且在准入门槛方面受到一定限制，流动性相对较低，交易规模有限。截至2015年11月底，中国碳市场二级市场累计成交量4604.3万t，累计成交金额超过13.5亿元，平均成交价格29.3元/t（4.5美元/t）。其中，湖北、广东、深圳、北京等碳市场交易规模占比较大，市场活跃度相对较高，如图4所示。值得注意的是，广东等碳交易试点在免费分配的基础上引入了配额拍卖制度，尝试探索一级市场与两级市场的价格传导模式，为构建更为合理的碳定价机制积累经验提供依据。 内容来自dedecms

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此外，试点碳市场的建立与运行促进了碳金融业务的发展，丰富了企业节能减排融资渠道，进一步满足了碳市场参与者日益多样化的需求。银行、券商等金融机构借鉴了信贷、保险等传统金融产品设计思路，围绕配额、CCER推出了一系列的碳金融产品，包括碳质押、碳抵押、碳债券、碳基金、碳回购等多种模式。多数金融机构选择在湖北、北京、上海等市场活跃度较高的碳交易试点开展碳金融业务，普遍选择信用评级较高的控排企业或CCER项目业主作为合作伙伴，具体合同金额从百万元至亿元不等。 内容来自dedecms

4 中国气候政策和市场的攻坚、转型及创新突破 dedecms.com

中国在《巴黎协定》的达成中扮演了重要角色，中国声音得到了表达，中国在全球气候治理进程中的引导作用得到了更为积极地发挥，这与国内的良好工作基础提供的充分底气和信心是分不开的。应该说，前两个阶段的应对政策基于中国自身国情、发展阶段和实际能力，总体而言是卓有成效的，具体指标如表1所示。2014年的单位GDP二氧化碳排放比2005年下降了33.8％，超过了“到2020年实现排放强度下降45％”目标的进度目标（30.1％）。非化石能源方面，发电装机容量从2005年的5.2万kW增加到了2014年的13.6万kW，增长了1.6倍，而非化石能源在电源装机容量中所占比重也由23％增长到了33.6％，已超额完成《能源发展“十二五”规划》中提出的“非化石能源发电装机比重达到30％”的目标。截至2014年底，中国非化石能源发电量1.4万亿kWh，占全部发电量的25.6％，已经超过2015年非化石能源发电比重达到20％的目标。至2014年，森林覆盖率已十分接近原定的2015年目标。

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同时，也要看到，中国的低碳转型才刚刚迈出一小步，虽然取得了阶段性成效，但形势依然严峻，既有发展惯性还未得到根本扭转，需要更大的魄力和决心来有序地推进改革。一是制度体系和工作机制布局虽已大体确立，但重要制度立法工作进展缓慢，公共资源投入不足。国家应对气候变化和低碳发展的立法工作尚未列入日程，当前部门规章、标准和管理办法位势有限、手段单一，相关工作交叉重叠严重、界限模糊，影响到应对气候变化工作的主动开展。公共财政上也缺乏有效支持，节能、减排、低碳发展等各项工作缺乏合理、平衡的财权和事权分配机制。二是控制温室气体排放虽然取得积极成效，但大部分效果是经济下行造成的，低碳产业基础仍然较为薄弱。低碳经济的产业模式探索仍停留在少数新能源行业依靠财政补贴简单规模扩张和重复建设上，技术进步和商业模式的突破创新不足，低碳经济仍未形成足够的产业规模，尚不足以支撑国家实现全经济范围的低碳转型，缺少有效激励政策吸引社会资本广泛参与低碳建设。三是低碳发展试点示范工作虽然有所推进，但传统政绩观仍未有大的改观，高碳行业产量和能源消费持续上升。虽然经过这几年的宣传推动取得了良好效果，但仍有一些部门、地区和工作人员对气候变化问题的战略性和紧迫性认识不足、主动性不够，认为低碳发展阻碍经济增长的传统思维和误区仍然牢固存在，从上至下并未形成有效的责任压力传导，地区目标分解和落实并不到位。高耗能、高排放产业仍是地方政府布局的重点，六大高耗能行业增加值仍高于经济增速，粗钢产量超过8亿t，钢材产量超过11亿t，水泥产量接近25亿t，煤炭消费超过40亿t，产能过剩问题迟迟得不到解决，工业企业转型仍然受到较大阻力。虽然各试点城市提出了减排目标，但是峰值年限和各方要求不相适应，与期望值还有差距。

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国家主席习近平在2014年初会见美国国务卿克里时曾明确指出，应对气候变化是中国可持续发展的内在要求，也是负责任大国应尽的国际义务，“这不是别人要我们做，而是我们自己要做”，深入浅出地阐明了中国对应对气候变化问题的基本立场。同年，国务院总理李克强在夏季达沃斯论坛致辞时强调，“中国推进绿色、低碳发展不仅有决心而且有能力，与世界各国一道应对全球气候变化并采取实实在在的行动”，国务院副总理张高丽在出席联合国气候峰会时发表讲话，“今后中国将以更大力度和更好效果应对气候变化，主动承担与自身国情、发展阶段和实际能力相符的国际义务”。巴黎气候大会前，中国政府向联合国气候变化框架公约秘书处提交应对气候变化国家自主贡献文件《强化应对气候变化行动——中国国家自主贡献》，明确提出于2030年左右二氧化碳排放达到峰值，到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20％左右，2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60％～65％，森林蓄积量比2005年增加45亿m3左右，全面提高适应气候变化能力等强化行动目标，相关目标如表2所示。2014年中国单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放分别比2005年下降了29.9％和33.8％，中国从国内环境和国际道义两方面出发积极推动低碳转型，已成为世界节能和利用新能源、可再生能源第一大国，中国通过南南合作大力支持其他发展中国家，为全球应对气候变化作出了实实在在的贡献。

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下一阶段，我国应对气候变化政策的总体目标和思路应以碳排放峰值为先导建立实实在在的倒逼机制，统筹规划持续推进增长方式的转变和能源结构的优化，树立绿色、低碳的消费观念，通过全民广泛参与，经过几十年坚持不懈的努力，实现经济社会发展的深度脱碳，通过全面推进和分类指导，东部率先达峰、为西部发展留出空间；工业率先达峰、为其它产业发展留出空间；煤炭、石油等高碳能源率先达峰，为天然气和非化石能源发展留出空间，通过技术和机制创新实现经济增长的低碳转型，通过能源生产和消费革命实现能源系统的低碳转型，通过观念转变和政策激励实现消费模式的低碳转型，如图5所示，最终实现中国经济社会的绿色低碳、气候适应型和可持续发展。

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根据世界银行集团《2015年碳定价现状与趋势》报告显示，自2012年以来世界各地已经实施或者计划实施的碳定价计划的数量增加了近一倍，约有40个国家和超过20个城市、州省或地区实行了碳定价，其中包括了亚洲6个国家和超过10个城市、州省或地区。根据世界银行的预测数据，2020年全球碳交易市场总额将达到3.5万亿美元，碳市场有望赶超石油市场成为世界第一大市场。国家主席习近平在《中美元首气候变化联合声明》中提到“中国计划于2017年启动全国碳排放交易体系，将覆盖钢铁、电力、化工、建材、造纸和有色金属等重点工业行业”，届时中国将取代欧盟成为全球最大的碳市场，配额规模将有可能突破40亿t二氧化碳当量，二级市场的交易总额将达到千亿级以上的规模。碳排放权交易有望引领我国生态治理市场化进程，发挥绿色资源有效配置、绿色价值流通、降低环境治理成本的市场功能。 dedecms.com

《巴黎协定》国家自主贡献（INDCs）和全球周期性盘点（Global Stocktake）制度的提出，基本确立了全球2℃温控（努力争取控制在1.5℃）目标、本世纪下半叶实现碳平衡的长期目标下各国自主、序贯参与减缓和适应行动的模式。新气候制度确立的意义不仅在目前提出的这些数字目标，更在于推动世界低碳发展的潮流，形成新的竞争机制和规则，使低碳发展不仅是国际气候协议下的要求和承诺，更是提升自身可持续发展竞争力的主动行为，从而变负担和挑战为发展机遇，实现共同发展、永续发展、合作共赢。中国也一定将在这次潮流中扮演越来越重要的角色。

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作者单位：国家应对气候变化战略研究和国际合作中心 dedecms.com

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[1]以上能源和排放数据以第三次全国经济普查调整后数据为基准测算，且GDP为2005年不变价。 本文来自织梦