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[摘要]近年我国玉米产业“三高一低”现象引发业界对产业发展前景的忧虑和对相关政策的争论。基于此，本文深入讨论并分析了新常态下我国玉米产业安全面临的一系列新问题，认为生产过剩是阶段性现象，中长期供需维持紧平衡；玉米产业安全程度持续提升，核心问题正从数量不足转向提高质量；产业发展关键问题已非产能不足，而是提升市场竞争力；产业发展支持政策优化调整应坚持市场化改革方向，不应过强干预。鉴于此，本文提出了相关的政策建议，以期有助于促进我国玉米产业经济的可持续发展。 织梦好，好织梦

　　（中经评论·北京）近年我国粮食供销和贸易出现“三高一低”现象，即“高产量、高库存、高进口、低需求”，粮食安全问题再次引起关注。玉米经国家多年临时收储政策支持，近两年生产量达历史高位。国内玉米市场价高涨、库存量激增以及进口压力过大，迫使国家自2015年底考虑取消临时收储政策，实施“价补分离”政策。2016年国内玉米市场价格大幅下降，引发业界与决策层对玉米产业发展忧虑和对相关政策争论。鉴于此，应深刻认识玉米产业持续发展中生产过剩性质、数量与质量关系、国家调控政策改革方向和产业发展核心等问题。
　　
　　一、玉米生产：阶段性过剩还是长期性过剩
　　
　　（一）玉米收储价持续提高过度激励生产，抑制需求，导致玉米生产阶段性过剩
　　
　　自2008年实施玉米临时收储政策，收储价持续提高。一方面刺激生产，另一方面又抑制市场需求。市场价格扭曲导致国内生产、需求均偏离资源最佳配置均衡状态。据模拟分析结果，如果政策不强力干预，我国玉米市场均衡供需量约2.1亿吨。但因收储价高于市场均衡价，生产水平激增至2.3-2.4亿吨。国内经济发展降速和玉米价高企影响农民收入与市场需求，阶段性抑制玉米饲料与工业需求，玉米消费水平降至1.8-1.9亿吨。造成每年约4000-5000万吨超额供给，导致2015年库存超1.5亿吨，2016年超2亿吨。 copyright dedecms
　　
　　从微观层面看，收储价持续提高过度激励玉米耕地资源配置。据黑龙江与吉林省两地市实地调研，2016年10月，东北产区玉米价跌至l500元吨，同比降幅近25%（2015年l0月价格为l989元吨）。规模经营户认为，2017年土地租金不高于400元/亩，还可维持生产。这些地区过去两年地租均高达700～800元/亩。玉米收储价持续提高虽保障生产经营者收入，但同时提高土地租金，导致全国大量耕地资源转向玉米生产，大豆、杂粮以及水稻耕地资源配置相应减少。
　　
　　（二）2016年国内外玉米供应宽松，国内玉米生产将继续调整
　　
　　美国农业部预测，2016年全球玉米产量明显增加，供给较为充足。2016年美国玉米产量预计3.82亿吨，消费量3.12亿吨，出口量5652万吨，期末库存量5894万吨。2016/2017年度全球玉米产量10.26亿吨，消费量10.19亿吨，期末库存2.17亿吨。尽管期末库存下调，但仍处于历史高位，2016/2017年度全球玉米供应依然宽松。2016年国际玉米价格呈持续下跌趋势，美国墨西哥湾玉米出口价格由2015年10月172.65美元／吨降至2016年10月156.59美元／吨，降幅为9.3%。因市场供应充足，后期CBOT玉米价格将弱势运行（国家玉米产业技术研发中心，2016）。

本文来自织梦

　　
　　2016年我国玉米播种面积预计3675.9万公顷，较2015年下降3.11%；单产5.97吨/公顷，较上年增加1.36%；玉米产量2.19亿吨，较上年下降2.3%。2015/2016年度，我国进口玉米317万吨，供给总量约2.28亿吨。玉米消费总量预计增至1.78亿吨，其中饲用需求与工业消费均有增加。年度结余5000万吨，加之庞大库存，玉米供应仍宽松。国内玉米市场价明显下降，但仍高于进口价。2016年10月，美国玉米运抵我国南方港口到岸税后均价为1531元／吨，而国内玉米南方港口成交均价为1883元／吨，较美国高352元／吨（国家玉米产业技术研发中心，2016）。2017年国内玉米生产将继续调整。
　　
　　（三）玉米生产回调和需求恢复决定玉米中长期供需维持紧平衡
　　
　　据模拟分析结果，2017年国内玉米生产过剩局势将明显缓解。随玉米市场价回落，国内玉米生产将进一步下降，特别是不适宜种植玉米和无政府补贴地区。按目前价格走势，2017年玉米种植面积将回落至3500多万公顷，即使单产继续增长，总产也将降至2.15亿吨左右。成本下降将促使低迷的玉米饲用与深加工需求恢复。在生猪存栏恢复、进口饲料替代品下降、小麦替代量减少等多重因素影响下，2016/2017年度玉米饲料需求将进一步增加，有望恢复至1.2亿吨。原料玉米成本下降和深加工产品出口补贴恢复将促使深加工玉米需求继续增长，达6000万吨左右，加上其他需求1500万吨，玉米总消费需求将恢复至1.95亿吨，年度结余将降至2000万吨以下。 copyright dedecms
　　
　　但到2020年，我国玉米生产仍维持紧平衡状态。一方面，随着经济复苏与收入水平提升，我国居民，特别是农村居民对动物产品消费的增加将带动饲料粮需求进一步增加。2020年玉米饲用需求若增至1.6亿吨，深加工需求和其他需求即便分别维持6000万吨与1500万吨，年消费需求将达2.35亿吨。另一方面，在适当玉米种植收入保证下，玉米种植面积可恢复至3700万公顷，单产增长，2020年以后总产可恢复至2.4亿吨。
　　
　　一、玉米产业安全核心：数量还是质量
　　
　　（一）玉米生产能力提高，产业安全程度持续提升
　　
　　我国实施家庭联产承包责任制，粮食生产能力不断增长。特别是21世纪，粮食生产实现12连增，2015年粮食产量创6.21亿吨历史纪录。同期，玉米生产持续增长，播种面积从1978年l996.1万公顷增至2015年3811.9万公顷，单产同时大幅增长，总产量从1978年5594.5万吨增至2015年22463.2万吨，增长3倍（国家统计局，2016），产业安全程度持续提升。（二）玉米产业安全核心问题从数量不足转向提高质量 内容来自dedecms
　　
　　过去很长一段时期内，由于国内养殖业和工业需求增长较快，玉米供应压力较大，但总体上可满足内需。以往产业发展采取数量型增长方式，虽然我国产能持续提高，但与生产成本、产品质量、环境保护等均出现明显矛盾。首先，市场价格托市和劳动力成本上升导致国内价格高企，缺乏国际市场竞争力导致国内价差型进口压力不断增大。2015年6月，美国玉米运抵我国南方港口到岸税后价较国内价低60%以上。玉米收储政策改革后2016年8月，仍较国内价低33%（国家玉米产业技术研发中心，2016）。其次，粮食生产持续增长主要依靠价格激励下的面积扩张，1985至2015年总产增长中，其贡献率高达75%，单产增长和科技进步贡献率却较低（国家统计局，2016）。而且，单产增长严重依赖大量投入化肥和农药，对粮食品质和农业生态环境均造成危害。未来玉米和粮食产业发展必须采取质量型发展方式，即注重经济发展质量，特别是降低生产成本，提高品质，保护环境。 内容来自dedecms
　　
　　（三）粮食安全目标应从“吃得饱”逐步转向“吃得健康”
　　
　　2009年世界粮食安全委员会在文件中明确提出“粮食安全系指所有人在任何时候都能获得充足、安全和富有营养的食物，满足其保持积极健康生活所需的膳食需要和食物喜好。粮食安全的四大要素是可供量、获取、利用和稳定。营养问题是粮食安全概念和粮安委工作不可分割的一部分”（世界粮食安全委员会，2009）。我国粮食总量供应和温饱问题已基本解决，居民生活和消费水平明显提高，对食物多元化和品质需求不断提高，粮食安全保障目标应逐步从“吃得饱”，即消灭饥饿，向“吃得健康”过渡，实现营养平衡、食品安全与农业可持续增长。
　　
　　我国玉米产业最大危机不是产能不足，而是竞争力不足。目前我国玉米生产能力已基本满足内需，且今后生产潜力很大，不仅包括耕地和结构调整，还包括科技进步和单产提高。当前更需关注玉米生产能力与生产成本、产品质量及环境保护间矛盾。玉米生产发展方式需实现从数量型向质量型转型。我国玉米产业将面临最大问题不是生产能力，而是生产成本过高，国内玉米在国际市场缺乏竞争力导致国内出现差价型进口。我国玉米产业未来发展关键是降低生产与流通成本。降低成本不仅需要完善市场调控政策，而且要转变发展方式，均离不开政府宏观调控能力提高。

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　　三、玉米产业政策：继续市场化改革还是走回头路
　　
　　（一）坚持市场化改革方向，走价格干预回头路不可行
　　
　　由于2016年国内玉米市场价格大幅下降，对农民收入和生产产生很大冲击，社会上出现希望国家重新启动玉米收储政策并提高玉米收购价的呼声。但经济理论、历史经验和过去三年我国玉米国内外价格严重倒挂困境表明，过度干预和市场价格扭曲是生产过剩、国内价格高于国际市场价格和产业陷入被动局面的根本症结，走价格干预老路不可行。要明确市场化改革方向，玉米价格必须回归市场，生产、流通和贸易必须回归市场经济。通过建立玉米市场化收购制度，培育多元化收购主体，让市场在农产品价格形成中发挥作用；同时，完善生产者补贴制度，保护玉米生产者收入与积极性。
　　
　　（二）发挥市场机制作用，利用市场价格信号，引导资源配置和结构调整 本文来自织梦
　　
　　国内玉米供需和农业资源、作物结构配置的引导方式必须调整，应放弃过度政策干预，放开价格，让市场机制发挥资源配置决定性作用。相比市场机制，政府决策部门和专家对市场变化的反应敏感程度和能力均有限，且常出现滞后，调控也时常出现方向性错误。让市场发挥价格形成和资源配置功能是市场化改革关键，而政府要做好长期趋势判断，通过适当政策调控波动幅度。农业资源优化配置和结构调整应主要通过市场价格信号和价格机制引导，减少行政直接干预。
　　
　　（三）改变政策支持方式，增加收入补贴，保护农民种粮利益
　　
　　在放开价格同时，完善补贴政策以保护农民种粮收益。2016年国家实施价补分离政策后对东三省和内蒙古的两批补贴金额共480多亿元，平均每亩约150元。但2015年实施收储政策时，与每吨1500元价格相比，国家对每吨玉米补贴额度达600多元（通过收储价格每吨补贴近500元，对中储粮和粮食企业每吨补贴100多元仓储、保管费用），目前目标价格补贴额度过低。此外，西北和黄淮海地区玉米种植农户利益受连带损害，国家应给予一定补贴。
　　
　　四、促进我国玉米产业经济可持续发展的政策选择
　　
　　提高玉米产业安全水平、促进玉米产业经济可持续发展，必须尽快转变发展方式，调整科研导向，强化主产区生产能力建设，同时坚持市场化改革方向，优化调控政策，完善生产者补贴制度和生产支持政策，努力降低国内玉米生产流通成本，提升玉米生产竞争力，同时积极保护生产者利益。
　　
　　（一）转变增长方式，优化政府调控政策，节本增效、提高市场竞争力
　　
　　玉米生产关键问题是节本增效，提升市场竞争力。必须转变生产增长方式，放弃以往主要靠不断提高价格激励和支持生产扩张的粗放增长方式。应更多依靠科技进步，不断提升产业发展科技含量，实现集约化、环境友好型的发展方式，降低成本，提升品质，降低环境压力。我国针对玉米生产市场的宏观调控水平急需提升，相关政策应顺应产业发展需求转变而调整优化。目前，我国农业科技、粮食市场、农业生产等管理部门政策经常无法有效协调，甚至出现冲突；生产支持政策和市场调控政策无法紧跟国内外产业变化和政策变化。政府相关部门应在坚持市场机制主导基础上，充分发挥政府调控积极作用，围绕转变增长方式，补短板、降成本、去库存，优化生产结构，优化生产市场调控政策，落实国家粮食安全战略，提升农产品质量安全水平。
　　
　　（二）优化科研导向和政策，引导节本增效技术研发与应用推广
　　
　　长期以来，我国玉米科技过于强调增产，对成本投入关注不够，无论是品种审定还是作物栽培技术均过于追求增产。在短缺阶段，此科研导向有其合理性。但是，由于当前产业安全问题已从产能不足转向降低成本、提高质量，科研导向和相关政策均需加以调整和优化。就玉米科技发展方向而言，大幅提高单产是一种思路，但必须密切关注成本和效益问题。更为现实的科研方向是在单产正常增长情况下，减少投入，降低成本，实现单位面积产量增幅高于成本增幅，或小幅增产同时降低成本。此外，由于我国农业劳动力数量短缺和成本上升问题将越来越严重，推进粮食生产全程机械化，用机械替代日益提升的劳动力成本并降低机械化成本需要科技支撑。
　　
　　（三）加大粮食主产区粮食生产能力建设投资和支持生产性服务资助，降低成本、提高竞争力 织梦内容管理系统
　　
　　农业生产基础设施是提高粮食生产能力，降低生产成本物质基础，也是提升农业抵御自然风险能力的保障。需加大对粮食主产区生产能力建设的投资和生产性服务的资助，有效降低粮食生产成本。实施粮食主产区农业基础设施更新和完善工程，增加对粮食主产区农田水利基础设施、中低产田改造、土壤质量改善等项目投资，提升粮食生产和抵御自然灾害能力。积极发展公共财政支持的农业生产社会服务，逐步用技术服务取代技术推广，提高作业效率与标准化水平。
　　
　　（四）坚持市场化改革方向，完善生产者补贴制度和生产支持政策
　　
　　首先，完善现行玉米生产者补贴制度，适度增加玉米生产者补贴力度，保护生产者收入与积极性。2016年对东北三省一区补贴额度过低，同时应注意地区间平衡，将补贴范围扩大至黄淮海和西北等玉米产区。政府要提前公布政策，使农民、市场中介、饲料和加工企业等市场主体明确政策预期，有利于稳定生产和市场平稳。 内容来自dedecms
　　
　　其次，试点对农民种植粮食统一开展收入直接补贴，逐步放弃针对玉米等特定作物的补贴政策，停止针对水稻和小麦的敞开收购政策。针对特定农产品价格和数量管制政策均是WTO规则不允许的，针对农户种植的收入补贴则不受限制。我国实施粮食最低收购价政策的条件是国内生产不足且不存在低价国际产品进口竞争，或国际市场无法满足进口需求。但目前三大粮食作物面临国际市场竞争实施粮食最低收购价的政策空间较小，改革时机日趋成熟。建议国家逐步停止粮食最低收购价政策，在WTO规则允许范围内，对粮食主产区农户实施收入直接补贴，直接按耕地面积补贴农户。逐步实现农户根据农产品市场价格和当地实际情况自主决定种植结构和耕地等资源配置，生产结构和区域布局主要由市场决定。
　　
　　再次，改革农业保险制度，加强对小农户收入支持，支持玉米等粮食生产。农业保险属于绿箱政策，美国和欧盟近年来在缩小其他政策预算同时，大力增加农业保险支持力度。我国农业保险实施以来效果并不理想，绝大多数农户经营规模过小，农业保险风险管理功能作用有限，农业保险财政支持存在明显“漏出效应”，对农户收入支持作用有限。针对我国小规模家庭经营模式将长期存在的现实，建议借鉴美国等国家的经验，创新改革我国农业保险制度。一方面，继续依托商业性保险公司完善原有农业保险制度，服务对象定位为规模经营户等新型农业经营主体，以商业经营为主、政府补贴为辅；另一方面，对于数量众多的小农户，设计一套不依托商业保险公司的新型农业保险制度，以收入支持为主要目标，兼顾粮食安全。具体可借鉴城镇居民住房公积金管理办法，设立农业保险专项账户，农民根据实际面积缴纳保险费用，财政提供配套资金，两部分资金合并记人个人账户实行专项管理。一旦赔付机制触发，农业保险赔付程序将激活，农户可从专用账户中提取规定赔偿金额。这一制度设计有两方面好处，一是不再依赖商业保险公司，财政补贴资金不再漏出；二是直接收入补贴机制设计仍属于WTO绿箱政策范畴。
　　
　　最后，采取措施平稳消化与处理库存。目前三大粮食产品中玉米库存最高，去库存压力最大。玉米库存是多年累积的结果，不能因当前库存较高而夸大生产能力过剩程度，过于乐观看待玉米供需形势。国家可通过补贴饲料、能源加工和对外援助等方式降低库存水平，也可适当加大玉米深加工企业与出口补贴力度，逐步释放和消化库存。短期内为去库存而大量抛售，将进一步打压市场价格，加大财政补贴负担。
　　
　　参考文献：
　　
　　[1]国家统计局.中国统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2016.
　　[2]国家玉米产业技术研发中心.玉米生产与市场监测月度报告[R].2016.
　　[3]世界粮食安全委员会.世界粮食安全委员会的改革最终版本（议题Ⅲ）[EB/OL]. [2016-11-25].http：/www.fao.org/fileadmin/tem-plates/cfs/Docs0910/ReformDoc/CFS_2009_2_ Rev_2_EK7197.pdf 织梦好，好织梦