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摘要：党的“十八大”以来，青海省在深化生态文明制度改革、推进生态环境保护建设上做了诸多开创性的探索，初步形成了生态文明制度改革的青海模式。尤其是在建立实施生态补偿机制方面的工作力度大、推进快、覆盖广、成果效益斐然，基本建立形成了以生态保护为重点、以改善民生为核心、以推动经济转型升级为基础的生态补偿长效机制，值得各地借鉴推广。

关键词：生态文明制度 生态效益补偿机制 青海省

一、实施生态补偿机制进展情况 copyright dedecms

根据习近平总书记多次重要指示精神和党中央、国务院的战略部署，青海省委、省政府将保护生态环境，推动生态文明建设作为治青理政的首要任务，在地方财政极为拮据的情况下，多渠道筹集和整合资金，坚定不移建立实施生态补偿机制。

(一)已实施的国家生态补偿项目和政策

1.退耕还林(草)政策。2002-2006年，全面实施的退耕还林(草)工程，对退耕的农户和地方政府分别提供补偿，补偿期限5～8年。其中，长江上游地区每亩退耕还林地补偿粮食150千克，补助种苗费50元和管护费20元；黄河上游地区每亩退耕还林地补偿粮食100千克，补助种苗费50元和管护费20元。对地方政府因退耕还林减少的财政收入国家通过财政转移支付予以补偿。截至目前，全省累计实施退耕还林草290万亩，其中还林261万亩，还草29万亩，落实补助粮食(折现)和补助资金35.2亿元。项目涉及44个县(市、区、场)、327个乡镇、3911个行政村，惠及农户29.62万户、135.5万农牧民。

2.巩固退耕还林(草)成果补助政策。2007年，国务院决定将退耕还林(草)工程转入巩固成果阶段，在退耕还林(草)粮食和生活费补助期满后，继续实施补助。青海省按照黄河流域及北方地区补助标准执行，即每户退耕地每年补助现金70元，原每亩退耕地20元生活补助费直接补助给退耕农户，并与管护任务相挂钩，根据验收结果，兑现补助资金。截至2017年，青海省共计落实补助资金1.95亿元。 copyright dedecms

3.退牧还草政策。从2003年开始，为退牧还草牧民提供饲料粮补偿。补助标准为：青藏高原东部江河源草原全年禁牧按每亩每年补助饲料粮2.75千克，季节性禁牧按3个月计算，每亩每年补助饲料粮0.7千克，补助年限5年(从2008年起延长至10年)。2011年，发展改革委、财政部、农业部联合印发了《关于完善退牧还草政策的意见》，进一步充实增加了退牧还草配套工程措施、提高了中央投资补助比例和标准。一是建设草原围栏、实施退化草原补播改良。青藏高原地区围栏建设每亩中央投资补助由17.5元提高至20元，补播草种费每亩中央投资补助由10元提高至20元。二是配套建设舍饲棚圈和人工饲草地。按照每户80平方米的标准实施舍饲棚圈建设，由中央投资补助3000元，人工饲草地建设每亩中央投资补助160元。三是饲料粮补助改为草原生态保护补助奖励。2003年～2010年，青海省累计实施退牧还草10510万亩(禁牧)，退化草原补播改良2462.6万亩，8年共计落实补助资金32.1亿元、工程建设投资20.11亿元。项目覆盖牧区6州27个县(市、区、场)，惠及农户9.7万户。 织梦内容管理系统

4.草原生态保护补助奖励机制。2010年10月，国务院常务会议决定建立草原生态保护补助奖励机制。一是实施禁牧补助。中央财政按每亩6元的标准给予补助。二是实施草畜平衡奖励。对禁牧区域以外的可利用草原，在核定合理载畜量的基础上，中央财政按每亩1.5元的标准对未超载放牧的牧民给予奖励。三是落实对牧民的生产性补贴政策。增加牧区畜牧良种补贴，将牦牛和山羊纳入补贴范围；实施牧草良种补贴，对人工草场，按每亩10元的标准给予补贴；实施牧民生产资料综合补贴，按每户500元的标准给予补贴。四是加大对牧区教育发展和牧民培训的支持力度，促进牧民转移就业。自2011年起国家每年下达青海省补助奖励资金19.47亿元，实施禁牧面积2.45亿亩，对禁牧区域以外的2.29亿亩草原实行草畜平衡，生产资料综合补贴按2009年统计牧户数17.2万户发放补贴，牧草良种补贴种草面积450万亩。截止2016年，累计下达青海省草原生态补奖资金105.69亿元，受益牧户达到14.62万户，户年均增收1万余元。 内容来自dedecms

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5.国家公益林中央财政森林效益补偿。2004年，中央财政正式建立森林生态效益补偿制度，支持国家级公益林的保护和管理，并于2010年和2013年两次调整标准。目前，国有的国家级公益林平均补偿标准为每年每亩5元，其中4.5元用于补偿性支出，0.5元用于森林防火等公共管护性支出。集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为每年每亩15元。青海全省公益林生态效益补偿面积年均达到496.1万公顷，每年中央财政下达补偿资金8.57亿元。

6.天然林管护补助。自2000年lo月开始，中央财政对天然林管护提供资金补助。青海省现行国有林管护按5元/亩补助，集体地方公益林按3元/亩补助，社会保险缴费基数按照2008年底全省社会平均工资的80％核定(2.48万元/年)，政社性人员补助标准按1.5万元/人核定，森林抚育120元/亩。2011年以来，全省年均落实中央管护补助资金3.01亿元。

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7.生态移民搬迁安置补助。在三江源生态保护与建设一期工程实施过程中，国家对生态移民工程按每人8000元的补助给予了补助，包括建房补助、畜棚补助以及易地搬迁费用补助。三江源生态保护与建设一期工程累计实施生态移民搬迁安置10733户、53921人，共计落实中央预算内投资约4.5亿元。

8.湿地生态效益试点补偿。财政部和国家林业局从2010年起开展湿地保护补助工作，设立中央财政湿地保护专项资金。青海省青海湖、扎陵湖、鄂陵湖3处国际重要湿地纳入湿地保护补助试点范围。2010-2016年，共落实中央财政湿地生态保护补助资金1.28亿元。湿地生态保护补助标准为禁牧湿地每年每亩补助25元，休牧湿地每年每亩补助10元，轮牧湿地每年每亩补助6元。 内容来自dedecms

9.国家生态功能区中央财政转移支付。2008年起，中央财政设立了国家重点生态功能区转移支付，通过提高转移支付补助系数等方式，引导支持国家重点生态功能区加强生态环境保护，提高基本公共服务保障能力。青海省从2008年的6.27亿起步，逐步增加到2017年的29亿元，年均增长15.7％。截止2017年，中央财政已累计拨付青海省重点生态功能区转移支付资金128.4亿元，覆盖范围从2008年的26个县，增加到2017年的41个县。 织梦好，好织梦

(二)青海省深化生态补偿机制改革的探索

1.推进建立三江源生态补偿长效机制。2012年，国务院批准建立青海三江源国家生态保护综合实验区，要求探索建立以国家为主、规范长效的生态补偿机制，为全国提供示范和经验。青海省认真贯彻落实中央要求，大力度深化生态补偿制度改革，先后制定出台了《关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见》、《三江源生态补偿机制试行办法》。 copyright dedecms

一是确定了建立实施三江源生态补偿机制改革的主体框架和总体要求。建立生态补偿机制必须以保护好生态环境为主要目的，将生态补偿与各项生态保护建设工程有机衔接；以保障和改善民生为核心，切实保障三江源地区农牧民基本生活并逐步提高其生活水平；以促进发展、维护公平为根本，确保三江源地区享有与省内其他地区同等的基本公共服务权利和机会；把统筹兼顾、分步实施作为基本方法，既要妥善解决好当前三江源地区在生态保护、民生和公共服务等方面的突出问题，又要在实践中不断完善生态补偿政策；把建立激励约束机制作为重要保障措施，形成规范、有效的奖惩机制。

二是围绕生态环境保护与建设，改善农牧民生产生活条件和提升基层政府基本公共服务能力。按照“突出重点，低标准起步”的原则，从生态补偿项目、补偿政策、补偿标准、补偿资金核定办法、资金来源、补偿方式、资金使用及监督管理等方面进行总体设计。建立补偿政策体系，先行先试启动实施了草畜平衡补偿政策、重点生态功能区日常管护、推进草场资源流转改革、牧民生产性补贴、农牧民基本生活燃料费补助、农牧民劳动技能培训及劳务输出、扶持农牧区后续产业发展、“1+9+3”教育经费保障机制、异地办学奖补制度、生态环境日常监测经费保障机制、提高生态管护机构运转水平、其他补偿等l2大类30余项补偿项目；制定综合补偿标准，按照人口数、地域面积、重点生态保护区面积、机构设置等基础数据，以及生态环境监测及生态补偿绩效考评结果、成本差异系数等基础依据，测算核定补偿资金；省级财政建立三江源生态补偿转移支付制度，依据具体补偿政策、补偿资金来源和生态补偿绩效评价结果，合理确定补偿资金规模。生态补偿资金实行“当年考核、次年补偿”的办法，并以县为单位，测算到县、统一拨付到州。州、县政府依据补偿政策及有关情况兑现补偿资金。 本文来自织梦

三是制定出台《三江源生态保护条例》。强化三江源生态保护的地方法规制度保障，进一步完善了财税、金融、投资、产业、人口、对口支持、人才等支持政策，出台实施生态环境监测评估、草原生态管护机制，建立环境监测预警评估机制，为三江源生态补偿机制顺利运行提供基础制度支撑。 织梦内容管理系统

2.积极拓展生态保护资金筹措渠道和创新补偿方式。青海省多措并举推动生态保护与建设。除积极争取国家和各部委大力支持外，还在广泛吸纳社会资本、拓展生态建设融资渠道等方面持续发力。省级财政筹措资金1000万元，在社会各界的努力下建立了三江源保护发展公募基金会。通过四年努力，目前基金会资产规模已超过3000万元，募集资金突破1000万元，公益性项目支出1000万元以上，资助三江源资源与生态保护项目等10余个。目前，青海生态补偿资金的来源已有中央财政下达的国家重点生态功能区转移支付、支持藏区发展专项资金及其他专项资金，省级预算安排，州、县预算适当安排，三江源生态保护发展基金，社会捐赠资金，国际、国内碳汇交易收入、其他资金等7个方面的渠道。在三江源地区率先开展设立草原生态管护公益岗位试点，从建档立卡贫困户中选拔优秀牧民放下牧羊鞭成为生态管护员。截止2017年6月底，全省生态管护人员已达4.31万人，重点生态功能区域约30％的农牧户均有劳动力直接参与了生态保护工作并可取得较高的薪酬收入。这不仅充分发挥了农牧民生态保护的主体作用，而且大幅度增加了贫困农牧民收入。省级财政垫资加快推进退牧还草工程、三江源生态保护与建设一期工程、青海湖流域生态保护与治理、人工造林等重点生态工程建设，实施草原生态保护补助奖励机制，青海生态涵养能力整体提高，草地退化趋势初步遏制，生物多样性增加。对国有林场经营管理的国家级公益林，在保持国有林权属不变的前提下实行家庭合同制管护制度，将中央财政生态效益补偿资金直接兑现给林地林木管护主体，在增加当地农牧民收入的同时也有效地缓解了林牧矛盾，改善了场群关系，有力推进了集体林权改革工作的深入开展。

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3.把保障和改善民生作为生态补偿的主要内容。2011年，在省级财政十分困难的情况下统筹安排资金25亿元，在全省启动实施了“1+9+3”教育经费保障机制、异地办学奖补、农牧民技能培训和转移就业、草畜平衡补偿、牧民生产资料补贴、扶持农牧民后续产业发展和农牧民基本生活燃料补助等7项补偿政策。省政府2011年9月印发《青海省草原生态保护补助奖励机制实施意见(试行)》，对实施禁牧补助、草畜平衡奖励、生产性补贴等政策做了详细规定。一是综合考虑各州上年人均畜牧业纯收入、牧民人口数量、禁牧草原面积及减畜减收4个因素，制定了不同的禁牧补助标准。其中，玉树、果洛州5元/亩，海南州10元/亩，黄南州14元/亩，唐古拉山镇3元/亩。二是对禁牧区以外的草原实施草畜平衡管理，为履行减畜计划的牧民按每年每亩1.5元的测算标准给予草畜平衡奖励。三是对牧业生产所需的牦牛、绵(山)羊种公畜以活体方式给予补助，其中牦牛2000元/头，藏绵羊800元/只，绒山羊800元/只。四是对牧区、半农半牧区人工种草实施籽种补贴，补贴标准为多年生人工种草每亩50元，一年生每年每亩10元。五是对落实承包草原禁牧和草畜平衡义务，仍从事畜牧业生产的牧户给予500元生产资料补贴。六是对各地补奖政策落实、草原生态保护效果、补奖资金使用管理及配套政策制定落实等情况进行绩效考评。

二、生态补偿机制运行主要成效 内容来自dedecms

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(一)主要成效

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1.生态环境保护建设成绩斐然。各族群众生态保护意识普遍增强，主要生态指标明显提高。森林覆盖率提高了1.05个百分点，森林蓄积量增加360万立方米；4.7亿亩草场实行生态管护，2.47亿亩中度以上退化草场落实禁牧措施，2.29亿亩退化草原实施草畜平衡，全省草地植被平均盖度提高10个百分点；5340万亩湿地实施保护恢复，235.28万亩重度退化湿地得到有效治理，全省湿地面积达到1.2亿亩，居全国首位；土地沙化和荒漠化面积以年均29.5％速率递减，新增治理水土流失面积4200平方公里；长江、黄河、澜沧江源头径流量年均增加60亿立方米，携带泥沙量明显减少，出境水质稳定保持在Ⅰ-Ⅱ类；野生动物种群数量逐年增加，生态环境质量明显好转。生态文明制度改革深入推进，主体功能区制度、自然资源资产产权制度、生态补偿制度、资源有偿使用制度等领域改革有序开展，三江源国家公园体制试点工作全面启动，全省生态保护与建设工作进入新阶段；率先在全国开展省级生态系统服务价值与生态资产评估研究，为完善生态补偿长效机制提供了依据；强化生态文明考核制度，完善三江源地区不考核GDP制度，对地方政府实现以绿色发展为主的绩效考核，初步形成了生态文明制度改革的青海模式。 copyright dedecms

2.农牧民收入稳定增长。补偿政策的实施使全省农牧民群众直接或间接从中受益。以草原奖补机制为例，青海省每年发放草原奖补资金19.47亿元，仅此每年全省农牧民人均增加政策性收入508元，牧民人均收入2588元。特别是治多县、玛多县，草原面积较大，人口相对较少，奖补资金人均能达到8000元。同时，通过实施草原、林地、湿地管护政策，聘用各类管护员4.31万人，人均年收入高达1.68万～2.16万元，是当地农牧民年人均纯收入的1.5～2倍。在青海省国家级重点生态功能区，生态补偿已成为农牧民增收的主要渠道。

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青海省建立实施生态补偿机制，特别是“1+9+3”教育经费保障机制、异地办学奖、农牧民技能培训和转移就业补偿等民生保障政策的实施，对缓解农牧民生产生活困难、引导生产生活方式转变、提高基层政府基本公共服务能力等起到了极大作用，成为基层群众最拥护、综合效果最突出、受益面最广泛的重大改革举措。 内容来自dedecms

3.畜牧业转型升级进程加快。通过生态补偿政策的扶持，农牧区不断加强牲畜棚圈、贮草棚、围栏等畜牧业基础设施建设，生态畜牧业得到长足发展；引导农牧民以合作经济组织为载体，不断完善经营机制，优化生产布局，调整畜群和畜种结构，合理配置生产要素，实现了人与革原、畜牧业的协调发展，有力促进畜牧业向规模化、集约化经营方式发展。同时，各地以实施生态补偿政策为契机，积极整合资源，通过草原入股等方式，合理流转草原。初步估算，全省已流转草原约1.03亿亩，占可利用草原面积的23％。 dedecms.com

(二)主要问题和困难 dedecms.com

1.建立市场化多元化生态补偿机制任重道远。现行的生态补偿机制和政策，主要体现为政府以财政补贴、政策倾斜、项目实施、税费改革等为手段购买生态环境服务，其他生态资源受益者还未对保护者直接给予补偿，利益关系脱节建立大江大河流域横向生态补偿机制仍处于坐而论道阶段，缺乏有效的实际操作平台；一对一的市场交易，因没有制定生态服务价值核算技术标准而无法实现配额交易，区域生态保护的价值无法充分体现；社会公益组织、企业和个人认捐设立公益基金、发行生态保护公益彩票等方式筹措补偿资金的工作尚处起步阶段。 织梦内容管理系统

2.生态补偿奖励激励机制缺失农牧民。目前生态补偿机制的总体设计，更侧重于对为保护和改善生态环境所牺牲的农牧民经济利益的补偿，对于农牧民主动进行保护与建设生态环境缺乏奖励激励政策；对于其他生态保护主体特别是县乡基层干部的激励鼓励措施也明显缺失，不利于调动全社会力量积极参与生态环境保护与建设。 dedecms.com

3.部分生态补偿政策设计需逐步完善。国家安排实施的具有生态补偿含义的政策，大多是以项目、工程或计划的方式组织实施，都有明确的时限，易导致两个较普遍的问题。一是在项目实施期内农牧民的经济利益能够得到一定补偿，使之因此而限制自己的生产和开发活动。当项目结束后，经济补偿随之终止，农牧民又会恢复对林草资源的过度性开发利用，重新对当地的生态环境形成压力。二是部门分割和资金分散使用严重，许多专项资金往往难以发挥高效益。另外，教育、就业、农牧民技能培训等生态补偿政策设计不规范，补偿标准低，基层执行困难。 织梦好，好织梦

4.基层政府服务管理能力尚待加强。生态补偿涉及部门多，管理的协调性、综合性强。从目前政策执行情况看，县乡两级政策执行机构普遍存在人少、事多且机构不全的情况，针对千家万户农牧民服务能力明显不足，服务水平低下，工作落实效果不佳。 本文来自织梦

三、进一步完善生态补偿的长效机制 内容来自dedecms

提升三江源生态保护与建设成效、发挥青海国家重要生态安全屏障作用的基础和核心，是建立、完善和实施好生态补偿机制。因此，要结合国家公园管理体制改革试点，进一步深化生态文明制度改革，充分发挥市场配置资源的决定性作用和政府服务管理重要作用，健全体制机制，完善政策体系，加大工作力度，夯实基层服务能力水平基础，切实做好落实工作。

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1.合作联动，建立市场化多元化生态补偿机制。一是积极推动长江、黄河和澜沧江三大江河全流域联动，探索建立流域横向生态保护补偿机制，形成全流域共建共享、具有新时代特征的制度体系。认真落实财政部、环境保护部、国家发展改革委、水利部《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，委托第三方联合流域省份共同研究，力争在明确补偿基准、选择补偿方式、确定补偿标准、建立联防共治机制、签订补偿协议方面取得进展，制定出台《长江流域上下游横向生态保护补偿管理办法》《黄河生态经济带生态保护补偿办法》。二是建立流域水资源保护基金制度。建立由中央财政引导，流域各省份共建共享的流域水资源保护基金制度。在国家层面研究制定长江和黄河流域的水权管理办法、水质合同管理办法，引导成立流域水资源保护基金会，制定相应管理办法和操作规章。三是探索生态补偿资金市场化筹资渠道。拓宽补偿资金渠道，稳定补偿资金来源，充分发挥三江源生态保护发展基金作用，批准发行三江源生态保护彩票；积极探索开展碳排放权交易、草原碳汇交易、大江大和上下游水权交易等市场化的生态补偿筹资渠道。 copyright dedecms

2.加强绩效考核，完善生态保护激励机制。加强生态环境动态监测。科学评估生态补偿投入产出效益，加快建立科学合理的生态监测、生态评估、绩效考核体系，建立环境保护的激励机制和生态建设的财政补贴制度，对于生态保护与建设绩效突出的县乡政府及其领导班子、各类生态保护与建设参与主体、个人，加大奖励激励力度，以奖带补，充分发挥生态补偿正能量，引导重点生态功能区形成投入产出的良性循环。 内容来自dedecms

3.重视衔接，完善生态补偿政策体系。一是对“1+9+3”教育经费保障、异地办学奖补、农牧民技能培训和转移就业等补偿政策进行充实修订，着重对其中不适应管理需要，管理程序模糊，不利于基层执行的内容逐一修正，真正使补偿政策项目落实到村到户到人、发挥效用。二是逐步提高补偿标准，并建立动态增长机制。三是认真研究、尽早推动三江源生态补偿政策在全省其他重点生态功能区扩围问题，充分发挥三江源生态补偿机制先行先试改革的先导作用，进一步丰富和提升三江源生态补偿机制的生命力和推广复制价值

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4.提高认识，强化基层生态补偿项目政策落实。整合完善生态补偿制度体系，从价值认同上体现人民群众生态保护主体地位落实主体责任，加强组织领导，不断健全和完善生态补偿管理机制；充实基层部门管理人员，明确工作职责；加强基层服务能力建设，设立乡正便民服务大厅，简化办事手续，优化补偿流程，做到好事办实，实事办好。 copyright dedecms

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