派智库

公共服务供给机制创新与对策分析

——基于“元治理”理论

织梦内容管理系统

曾世宏1，2，3，高亚林2，31.中国社会科学院财经战略研究院；2.湖南科技大学商学院；3.湖南科技大学湖南创新发展研究院） 织梦内容管理系统

[摘要]文章在文献回顾的基础上，重点阐释公共服务供给“元治理”理论下的政府职能转型、多中心格局形成以及多中心格局下公共服务供给方的竞合关系与权责利划定，认为应从思想指导、宏观规划、资源配置管理等方面改革传统公共服务供给模式，发挥分享经济对创新公共服务供给模式的价值。 内容来自dedecms

[关键词]元治理理论；公共服务供给；分享经济 内容来自dedecms

改革开放以来我国进入了快速城镇化阶段，经济发展水平得到显着提高，并已成为世界第二大经济体。根据世界发达国家和地区的发展经验，当一个国家经济发展从中下等收入水平向中上等收入水平行列迈进时，公共服务的需求数量和质量也会随之提升。但公共服务和公共产品一样，公共服务资源配置可能存在市场失灵，需要发挥政府对公共服务资源配置的积极作用。近年来，我国公共服务供给存在以下问题：教育、医疗和社会保障等基本公共服务供给总体投入不足，资源配置存在区域不均衡，公共服务供给明显滞后于城市化进程。这些与中国经济发展目标和城市化进程难以匹配。因此，在新型城市化背景下研究如何优化公共服务资源再配置，增加公共服务资源有效供给，实现资源配置的效率与公平，对于推进新型城镇化进程、缩小城乡差距和全面实现小康社会具有重要意义。 内容来自dedecms

一、公共服务供给的方式与形响因素：文献回顾

内容来自dedecms

（一）政府提供公共服务的职能界定 本文来自织梦

杨宏山（2009）认为，政府应提供均等化的底线公共服务，超出底线的公共服务，可以通过市场化途径满足其需要。1、胡春兰和许卓云（2013）发现，在经济转型过程中，我国政府尤其是地方政府依然延续着计划经济时期的一些财政职能，各级政府除了加强自身管理社会生产的职能，还承担着当前经济发展中所必需的公共服务职能，这就导致了我国地方政府承担的公共服务支出过多。2、傅志华和李成威（2013）指出，要处理好基本公共服务标准与政府财政可持续能力的关系。3、王薇（2014）认为，我国正处于经济发展的转型阶段，在这个阶段由于财力有限而公共服务的需求压力又不断攀升，所以明确界定哪些是必须由政府提供的基本公共服务是十分有必要的。4、

（二）公共服务提供的主体和方式 织梦好，好织梦

布坎南（2009）主张，尽可能最大限度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，只要有可能，公共服务的决策就应转交私营部门，政府干预只能是第二位的选择，政府在基本公共服务的提供中永远处于最后的位置。5、林家彬（2008）认为，公共服务供给不能过度市场化，政府提供公共服务要与公众有顺畅的交流渠道，才能更好地满足公众对公共服务的不同需求。6、沈承诚和左兵团（2009）把西方国家的公共服务民营化作为解决我国由政府提供公共服务所遇到困境的解决方法。7、夏玉珍和杨永伟（2014）基于网络治理理论研究公共服务供给，认为公共服务供给应该形成一种以政府为主导、市场和社会部门广泛参与的多种方式共存的供给模式，以适应时代发展的需要。8、孙德超和曹志立（2014）针对我国公共服务供给体系结构失衡、供给范围偏窄、公共服务供给总量不足的问题，提出应健全市场机制和社会力量、拓宽公共服务供给的融资渠道、提高社会各部门参与度等应对方法。9、李红霞（2014）研究发现，我国在教育、医疗卫生、社会保障、公共就业服务等公共服务领域政府财政责任不到位，提出通过深化财政体制改革、完善政府基本公共服务供给的绩效评价体系等手段来解决。10、 织梦好，好织梦

（三）公共服务供给的影响因素和效应

科斯、阿尔钦和诺斯（2009）认为，农村公共产品民营化是一种后发外生型的强制性制度变迁而非完全的诱致性制度变迁。11、沈承诚（2009）通过着重分析中央政府与地方政府的博弈、民营化与国有经济的博弈、民营化与村民组织的博弈，得出政府应本着“以人为本”的执政理念督促其博弈形成有效率的均衡，才能使我国农村产品民营化顺利发展。24b孟兆敏等（2014）认为，人口因素是影响公共服务供给的不稳定因素，把握人口变动规律来合理配置公共服务是提高我国公共服务资源配置效率的有效手段。13、李平与陈萍（2014）研究发现，城市化和财政政策独立或共同影响城乡公共服务供给差距，城市化水平的提高有助于缩小城乡公共服务的差距，而相关财政支出比例的提高则产生了扩大城乡差距的效应，为缩小城乡公共服务的差距和不平等，一方面需要提高城市化水平，另一方面需要改变财政支出政策的城市偏向原则。14、汪颖玲（2013）从政府竞争行为角度，对我国地方政府间财政竞争与公共服务供给间的关系研究发现，在经济发达的东部地区财政竞争对公共服务供给水平有负效应，在经济不发达的中部地区和西部地区，财政竞争对公共服务供给水平有正效应。15、

二、“元治理”理论与公共服务供给机制

dedecms.com

（一）公共服务治理的理论假设与基本属性 copyright dedecms

公共服务治理长期以来一直没有解决好资源配置的公平与效率问题。公共服务治理理论认为基于效率与公平二元对立的假设前提，在公共产品供给机制发展的三个阶段中所形成的公共服务供给格局都是偏“单中心”的，在“单中心”格局下，民主参与公共服务供给的影响总是有限的，政府、市场与第三部门三者之间的非合作博弈仍然是公共服务资源配置的难点。

公共服务治理理论假定公共服务供给的各个社会主体彼此之间存在权力依赖，各个社会主体的资源禀赋差异不是决定资源交换结果的唯一因素，政策及资源交换环境也会影响资源交换的结果。在各个公共服务供给主体存在权力依赖的假设下，为了形成共同价值基础，使相互间公共服务供给更有效率，只有把社会主体与政府职能部门绑在一起共同参与公共服务供给政策的制定，才能使之获得一定的物质利益或精神惬意。这就说明，治理格局形成的是一种不同公共服务供给主体之间的非科层的、相对稳定的互相依赖关系，当政府、市场与第三部门的各自功能因为内在局限性而无法担负其责任时，具有共同协商与自我整合作用的治理理论就成为一种新公共服务供给机制的选择。因此，公共服务治理理论具有以下基本属性：第一，多元的主体关系，即有政府、企业、社会组织等众多参与者；第二，复杂的结构关系，即各个供给主体之间的结构关系有强有弱，并不完全统一；第三，互相依赖的关系，其范围包括资源、收益诉求以及政策合法化。

（二）公共服务“元治理”与政府职能转型

织梦好，好织梦

元治理理论的核心定义是根据“结构能动性”展开的。由于公共服务本身所具有的特性，因而私人没有提供公共服务的积极性。因此，在治理理论中，政府承担着一种“元治理”的责任。“元治理”不是要建立一个其一切安排都得服从的政府，政府承担的只是机构建设、制度设计、远景规划等责任。“元治理”视角下的政府有战略和制度两个方面的责任，战略上政府要促进建立共同的远景规划，从而更顺畅地推行新制度，来补充现有公共服务供给机制的缺陷。制度上政府要倡导建立各种机制，使各个公共服务供给主体之间的互相依存关系更紧密，也使各主体之间博弈的结果更有效率。16、

因此，“元治理”的责任迫使政府在公共服务供给制度中仅仅承担服务规划者和少部分供给者的角色。政府作为公共服务规划者，其主要功能包括公共服务政策制定、公共服务范围界定、公共服务财政预算与公共服务运行监管。政府有提供公共服务的法定义务，但不再承担全部公共服务供给者角色，这些责任就落到了市场、企业、第三部门等所有具有提供公共服务能力的组织上。政府从公共服务规划者到公共服务供给者的角色分离，为发挥市场机制对公共服务资源配置的决定性作用创造了条件。17、这就意味着作为传统公共服务供给者的政府不能有效提供的公共服务可以通过培育个人、企业、第三部门、非营利组织等力量来供给，从而间接地满足公众对公共服务的需求。 copyright dedecms

（三）公共服务“元治理”与多中心格局

本文来自织梦

除了政府“元治理”的领航之外，还需要更多的公众参与，甚至与企业、第三部门非营利组织等共同合作建立“同伴关系”。在治理理论中，这种同伴关系以政府为主导，市场和社会各个部门广泛参与的多种供给方式并存的公共服务供给新格局。这种多中心公共服务供给格局只是说明了政府、市场、社会各部门在公共服务供给中的不同分工，并没有高低之分，各公共服务供给主体拥有均等的治理权。这种治理权的稳定性在于三者之间的权利依赖关系，即各主体之间的互补性，相互协调能满足彼此的利益需求。

dedecms.com

一方面，政府作为公共服务规划者掌握着大量公共服务资源，而公共服务提供者则通过与政府签订竞标和购买协议获得供给公共服务的供给资格；另一方面，各公共服务供给主体在公共服务提供时有不同的优势，政府在政策制定、保障公平等方面具有权威性，私人资本能够凭借市场的灵敏信号捕捉公众变化的公共服务需求，非营利性组织在完成不以利润为目标的公共服务任务时更有优势。所以，作为公共服务规划者的政府需要与其他公共服务提供者合作并发挥其各自的优势，以更好地完成公共服务供给。18、 本文来自织梦

（四）多中心格局下公共服务供给方的竞合关系

在治理理论中，政府、市场与社会部门之间存在的依赖关系表现在公共服务供给的各个主体之间存在资源竞争关系。因为公共服务规划者所拥有的公共服务资源是有限的，所以各公共服务供给主体之间为了各自的利益免不了会竞争有限的资源。为了保证治理理论指导下的公共服务能够有效供给，这种新的供给格局也不得不面临治理主体的逐利与苛责问题。与其他关系体一样，治理理论下也会产生把获取稀缺资源作为目标的合作与竞争。为了获取稀缺资源而存在的竞争与合作，是社会系统的内在自有属性。

治理理论关注的重要维度是公共服务供给各个主体的“习性”。这种“习性”指的是社会主体面对公共服务供给的某种倾向。比如政府在公共服务供给中有追求权利集中的倾向，第三部门在提供公共服务时可能过分地追求某一集体的权利，市场机制决定了市场在公共服务供给中绝对会把利益最大化作为第一目标。政府、第三部门、市场各自的习性，也是造就公共服务供给中“公地悲剧”“集体行动的搭便车”等各种不符合最优均衡的博弈困境的原因。 copyright dedecms

在治理理论的公共服务供给新格局下，必须协调由于公共服务供给各个主体的“集体无意识”所造成的博弈困境，进而加强彼此问追求的一致性。在资源有限的前提下，追求一致性是治理理论能够发挥作用的重要原因。原本追求目标不同的各个公共服务供给主体基于治理理论的协调而进行互动，并形成交易关系。

织梦好，好织梦

（五）多中心格局下公共服务供给各方的权责利划定

内容来自dedecms

需要赋予公共服务供给主体自由表达利益的权利，赋予他们这种权利的实质是肯定其利益诉求的正当性。只要是在治理理论规则下的正当利益诉求，都应该有自由表达的权利，如此，治理理论才有持续发展的可能。促进公共服务供给主体进行正当利益自由表达的前提之一，是必须对各个公共服务供给主体的供给责任进行明确的界定。

政府从原本规划者与供给者的角色让位，有利于进一步使各主体明确自身的责任，并且能更好地加以制度化。政府明确了自身的职能与职责之后，它的第一任务就是收集公众的意愿与诉求，表达公众的利益，同时再根据公众的意愿与诉求去提供公共服务。对于市场和社会等公共服务供给者来说，它们需要在与政府的商谈过程中确定该用什么样的价格去购买公共服务和如何对公共服务进行收费等。在这样的格局下，前者表现为公众与政府的委托代理关系，后者表现为公共服务规划者与供给者之间的契约关系。在责任承担方面，政府所担负的是规划与监督的责任，当公共服务供给者所供给的公共服务对公众造成损害时，公众可以直接向供给者求偿，此时政府就站在了监督者的角色上协助公众求偿，而非直接当事人。

内容来自dedecms

总之，治理理论一方面肯定各供给主体正当利益诉求的自由表达，允许其在合理的程度上实现自身利益诉求，以发挥其主观能动性；另一方面又从政策制度上明确界定各供给主体的责任，以实现公共服务供给的共同目标。治理理论通过强调各供给主体的客观一致性，说明了治理新格局的双重性，并且也发挥了供给主体的主观能动性。

三、改革传统公共服务供给机制的治理对策

（一）加强思想引导，提升全社会成员的公共服务资源优化配置意识

首先，由于公共服务存在投资成本高，投资收益不能一次性收回，社会收益大于私人收益等外部性等特点，所以政府应该是实现公共服务均衡配置的主导力量。与此同时，市场作为资源配置的最重要手段，对提高公共服务资源的配置效率也可以发挥重要作用。其次，提高政府管理水平，对基本公共服务资源供给总量的加强仅仅是基本要求，对公共服务资源配置的统筹能力与协调能力的提高才是重中之重。再次，提高各部门公共服务管理水平，各部门应放弃各部门之间的利益观念，形成公共服务资源公共使用观念，从社会整体利益出发来配置公共服务资源，使公共资源能在各部门的调剂下最优使用。总的来说，全体社会成员都应该转变思想观念，形成公共服务资源供给与合理配置的合力，努力实现公共服务资源充分、优质及共享的社会福利状态。

（二）提高政策方针的科学性，重视公共服务资源配置的宏观规划

政府应理清自己的职能权限及角色定位，在坚持公共利益的前提下，将自身、公众、私人组织、第三部门的利益结合起来，同时，加大力度扶持第三部门（包括财政和政策的倾斜），引导公共服务的市场机制自我完善与发展，为市场的高效运作提供有力支持。与此同时，兼顾社会公平，确保公共服务落实到每一位公众身上，这在当前我国贫富两极分化较为严重的情况下显得极为重要。而不断发展完善的市场机制与第三部门又会成为政府对公共服务进行有效宏观配置与政府实现公共服务有效供给的得力助手。在这种互相监督、互相促进的博弈状态中，也许最终能得出最有效的博弈策略，为我国公共服务事业与经济建设提供良好的社会环境与动力。

（三）加强公共服务资源配置管理，提高公共服务资源配置效率 织梦好，好织梦

管理效率的来源有分工和合作，合理的分工能提高公共服务资源配置效率。但是仅仅只有分工而没有合作机制，管理的效率提高势必受到影响。因此，在公共服务供给的资源配置过程中，既要有分工也要有合作，从而实现公共服务资源的优化配置。首先，应对公共服务资源的存量进行整合，对于已有的公共服务资源，应根据其分类进行存量摸底和评估，对使用效率不高的公共服务资源进行改造和整合，以提高公共服务资源的效率。其次，分类推进存量资源的整合与利用。包括对同类型公共服务资源在上下级部门以及地区间的开放、调剂使用，以及不同类型公共服务资源之间的联动、调节和利用，这是实现公共服务资源综合管理效果的关键所在。再次，建立职能部门合作机制。公共服务资源受不同部门分散管理，必须在他们之外建立部门合作委员会，以实现公共服务资源的综合管理。与此同时，要注意协调部门利益、发挥协同创新和综合管理的能力，以促进公共服务资源的综合利用效果。最后，提升公共服务资源的信息化水平。面对众多的公共服务资源和公共服务需求，只有高度发达、透明、公开及完善的公共服务信息，才能做到信息对称，才有可能实现公共服务资源配置效率最大化。 copyright dedecms

（四）引入市场机制，形成公共服务资源配置新常态 织梦内容管理系统

公共服务资源的正外部性并不决定它都应该由政府来提供，而是应根据实际来区分公共资源的属性，其中营利性的部分，完全可以通过市场来配置，发挥市场这只“看不见的手”的作用。但政府保持其监管的权利，这既能保证公共服务资源配置的效率，又能保证公共服务资源配置的公平，还减轻了政府的财政负担，一举三得；而对于其中非营利性的部分，也不一定由政府完全提供，可以把市场机制与第三部门同时引入，探索公共服务资源配置的新模式，努力实现政府、公众、第三部门、营利性组织的共赢。除此之外，还应该进一步深化产权制度改革，对一些公共服务采用租赁、购买等多样化的管理方式，积极推动所有权与经营权的分离，切实提高公共服务资源配置效率。 dedecms.com

（五）导入社会资本，拓宽公共服务资金来源 dedecms.com

摒弃公共服务资金仅来源于国家财政的陈旧观念，把社会资金、非营利性组织和个人资金等多种渠道纳入公共服务资金的来源。具体到某一个公共服务领域或者一项公共服务项目资金应由谁提供，通常取决于公共服务提供效率及市场主体意愿，如果私人提供的效率较高，排他性成本较低，且又有提供意愿，那么，这部分公共服务就应由市场来提供，相应地，该公共服务所需资金也应由市场来提供。其实，对于市场主体来说，其可以通过提供部分公共服务获得一定的利润，以满足自身的发展需要；而对于政府来说，有了市场主体参与，既能减少政府在公共服务领域的财政支出，也可以满足人们对公共服务的多样化需求，这无疑是一种促成共享经济成长的模式。除此之外，政府还可以通过与市场主体共同投资或政府为市场主体提供一定的补贴等形式，吸引更多的资金投资到公共服务领域来。尤其在公共服务设施的建设和运营方面，应鼓励和引导社会资本参与公共服务资源的供给，逐步形成政府引导、社会参与、市场运作的多元供给格局和机制，并积极倡导社会组织和各界人士通过捐赠、资助、赞助等多种形式，参与各类公共服务资源的配置与发展。 内容来自dedecms

注释： 内容来自dedecms

1、杨宏山《公共服务供给与政府责任定位》，载于《中州学刊》2009年第4期第5至8页。 织梦好，好织梦

2、胡春兰、许卓云《对我国转型时期财政职能定位与实现的若干思考》，载于《经济体制改革》2013年第2期第10至14页。 copyright dedecms

3、傅志华、李成威《警惕财政支出责任无限化》，载于《中国财经报》2013年7月25日。

内容来自dedecms

4、王薇《基本公共服务供给政府责任转型的逻辑分析——经济转型国家的特殊性》，载于《经济体制改革》2014年第4期第18至21页。 dedecms.com

5、詹姆斯·布坎南（美）着、马珺译《公共物品的需求与供给》，上海人民出版社2009年版。 织梦好，好织梦

6、林家彬《城市化进程中的政府公共服务》，载于《开放导报》2008年第1期第14至18页。 内容来自dedecms

7、12、沈承诚、左兵团《从政府垄断到多元互动——公用事业民营化过程中的多重博弈关系解读》，载于《公共管理学报》2009年第3期第23至29页。

8、夏玉珍、杨永伟《公共服务供给机制创新——基于网络化治理框架的解释》，载于《学习与实践》2014年第4期第61至68页。

copyright dedecms

9、孙德超、曹志立《促进城镇化建设的公共服务供给改革》，载于《社会科学》2014年第3期第59至62页。 织梦好，好织梦

10、李红霞《基本公共服务供给不足的原因分析与强化政府财政责任的对策》，载于《财政研究》2014年第2期第58至61页。 内容来自dedecms

11、R·科斯、A·阿尔钦、D·诺斯等《财产权利与制度变迁》，上海人民出版社2009年版。

内容来自dedecms

13、孟兆敏、张健明、魏宗财《快速城市化背景下城市基本公共服务配置有效性的理论研究》，载于《城市发展研究》2014年第8期第63至68页。

14、李平、陈萍《城市化、财政支出与城乡公共服务差距》，载于《财经问题研究》2014年第9期第64至71页。

内容来自dedecms

15、汪颖玲《财政竞争对公共服务供给影响的机制推演研究》，载于《统计与决策》2013年第12期第152至155页。 织梦好，好织梦

16、李澄《元治理理论综述》，载于《前沿》2013年第21期第124至127页。 织梦内容管理系统

17、丁冬汉《从“元治理”理论视角构建服务型政府》，载于《海南大学学报（人文社会科学版）》2015年第5期第18至24页。

dedecms.com

18、郭永园、彭福扬《元治理：现代国家治理体系的理论参照》，载于《湖南大学学报（社会科学版）》2015年第2期第105至109页。