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刘大海1，王艺潼1，2，刘芳明1，于莹1，3，连晨超1，4，徐孟1，5 copyright dedecms

（1.国家海洋局第一海洋研究所；2.大连海事大学；3.中国地质大学；4.北京大学；5.中国海洋大学） copyright dedecms

[摘要]以海外港口为载体建设海上战略支点，宏观上有利于从全球视角实现海外港口建设布局，微观上有利于落实到海外港口的投资建设层面。海上战略支点港的主要建设模式有合资模式、并购模式、长期租赁模式和特许经营模式等，应根据不同模式的特点，规避其政策法律风险和一般法律风险，实现海上战略支点相关制度的完善。 织梦内容管理系统

[关键词]“21世纪海上丝绸之路”；海上战略支点；海外港口；建设模式；政策法律风险

一、海上战略支点港建设概况 织梦好，好织梦

（一）建设海上战略支点港的意义及重点 织梦好，好织梦

地缘政治受经济中心与资源分布及其之间交通线路的影响，因此海上战略支点港作为在海外的固定补给提供点、休整点以及船舶航空器靠泊修理点，对维护海上运输安全、促进海上务实合作、实现海洋强国战略具有至关重要的作用。一方面，以传统双边多边经贸往来为主的合作方式难以继续维护中国的海洋权益，海上力量现代化面临着从近海防御到远海布局的战略目标转型，亟须多种形式的支撑。另一方面，建设海上战略支点的空间布局与“21世纪海上丝绸之路”的实现路径和路线设计，可为互联互通和海上合作提供更加广阔的平台（张洁，2015）。在关键海域沿岸建设海上战略支点港不仅有利于加强与相关国家的经济、政治合作，也可为实现中国与相关国家的共同发展、共同繁荣提供更多的战略资源和保障。 dedecms.com

作为实现海洋强国战略和海上合作的必要途径，海外港口将在保证国际运输通道通畅、安全、高效等方面发挥无可替代的作用。海上战略支点港的投资、建设、经营主要集中在枢纽港、重要航道和仓储物流业务等方面。选取海外战略性港口，通过投资、建设、租用等多种方式获得港口经营权，以经济合作为基础，充分利用所在国经济资源建立自由贸易区、经济开发区，逐步使这些战略性港口具有提供后勤补给的能力，从而为海洋权益的拓展提供多层次全方位的保障。综上，以海外港口为载体建设海上战略支点，宏观上有利于从全球视角建立海外港口建设布局，微观上有利于落实到海外港口的投资建设层面。 内容来自dedecms

（二）建设海上战略支点港的现状与挑战

自21世纪初，国内港航企业和码头运营商投资海外港口始具规模。至2013年“21世纪海上丝绸之路”战略框架的提出，中国企业的身影已遍布国际重要港口，海上战略支点的全球空间布局已成雏形。从国内重点港口运营企业的对外投资形势来看，中远集团、中海集团、招商局国际有限公司和上港集团等国内港航企业中的佼佼者，在巩固国内港口市场地位的同时，借助全球航运网络，扩大在海外港口的投资，稳步开展国际化港口投资战略（张磊，2014）。从国际战略性港口的投资空间布局来看，新加坡港、斯里兰卡科伦坡港、巴基斯坦瓜达尔港、以色列港、吉布提港、希腊比雷埃夫斯港、意大利港、荷兰鹿特丹港、比利时安特卫普港（张磊，2014；肖夏，2015）等十余个港口码头均有中国企业的资本注入和经营权的管控，这一空间格局的分布与“21世纪海上丝绸之路”的路线设计相契合。从投资进入模式来看，国内企业在海外港口中的投资方式灵活多样，主要包括共建合资企业、兼收并购当地企业、承包建设或获取特许经营权等，企业通常根据不同的空间区位选择或结合多种不同的投资模式，以充分利用资源优势，最大限度保障国家海洋权益。 内容来自dedecms

需要注意的是，港口项目经营期间跨度和效益回收周期比较长，随着时间的推移、多种不确定性因素的积累，海外港口的营运必然面临多重政策法律风险的挑战。2015年初，希腊政府进行大选，产生的新政府立即宣布叫停了比雷埃夫斯港的私有化计划，使得中远投资比港的计划暂时搁浅（刘沁源，2014），虽然经过谈判协商希腊重启港口私有化，但该事件还是影响了港口的建设。2015年3月6日，斯里兰卡新政府以环保等手续审批程序不完整为由叫停了科伦坡港口城一期建设项目，中国企业因为项目搁置也遭受不少的经济损失。这两个事件凸显出港口所在国（以下称东道国）的政策改变与法律变动将会对海上战略支点港的稳定建设构成严峻挑战。

二、海上战略支点港建设模式 织梦好，好织梦

战略性海外港口的投资进入模式是海上战略支点港建设模式的基础与核心，其具体模式的选择必须在考虑国内企业商业经济利益的同时，兼顾“21世纪海上丝绸之路”海洋战略的空间布局。因此，海外港口的投资进入模式应以商业利用港口为核心，力求多元化，具体包括建立合资企业、兼收并购、长期租赁和获取特许经营权等主要方式。 copyright dedecms

（一）海上战略支点港的主要建设模式 copyright dedecms

1.合资模式。国内码头运营商与东道国港口企业以共同投资组建企业的方式进入国际市场是建设海上战略支点中最为常见的一种模式。合资双方共同经营管理，共负盈亏风险，由合资公司负责建设、租赁、经营和管理当地港口（赵莉楠，2008）。汉班托塔港的二期工程就是由招商局国际及中国港湾工程（统称中国合营企业）与斯里兰卡港务局（SLPA）建立合资企业进行投资，中国合营企业将拥有项目公司64.98％的最终股权。1、 copyright dedecms

2.并购模式。以兼收并购的方式开展海上战略支点的建设，正逐渐成为中资企业获取海外港口垄断经营权的重点方式。其主要包括兼并正在经营的海外港口码头企业，收购已有的港口运营商的部分或全部股份，或收购港口码头的经营权。2013年1月，中国招商局国际有限公司与吉布提港口和自由贸易区管理局签订协议，以1.85亿美元收购吉布提港口23.5％的股份，获得吉布提港的营运权（蒋伊晋，2014）。

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3.长期租赁模式。长期租赁海外港口是非股权参与港口投资的方式之一，港口产权仍归东道国所有，投资方以租赁的方式获得港口使用权和经营权，并且必须承担企业运营的商业风险和必要的设备维护，由港口当局收取使用费用。对于中国投资方来说，通过租赁获得港口的营运权有利于减少交易成本，推进海上战略支点空间布局一体化的实现。2015年9月，中国以长期租赁的方式获得巴基斯坦瓜达尔港2000亩土地43年的使用权，用于建设（瓜达尔港）首个经济特区，对于海上丝绸之路在南亚的推进具有重大意义（张霆锋，2015）。 copyright dedecms

4.特许经营模式。获取海外港口的特许经营权同样是非股权参与海上战略支点建设的一种方式，是指港务局通过与海外投资者签订特许经营协议，出让在港口某一陆域建设、经营、管理的权利，并获得协议费用。投资方必须负担投资成本，承担商业风险，在特许经营期满时将相关财产归还东道国。中远太平洋获得的希腊比雷埃夫斯港2号码头及3号码头的经营权，是中资企业首次在国外获得的港口特许经营权（李娜，2007）。 织梦好，好织梦

此外，建设海外战略支点的模式还包括在东道国建立独资企业的独资模式、签订BOT项目协议的BOT模式以及承包建设海外港口工程的承建模式等。

（二）主要建设模式要点分析

上述几种主要的海上战略支点港建设模式特点鲜明，由于在东道国优惠政策的利用能力、海外港口经营权的控制能力、风险的应对能力等方面存在差异，各建设模式存在不同的优势。 织梦好，好织梦

在东道国优惠政策的利用能力方面，合资模式和并购模式优势较明显。由于有当地投资方的股权参与，合资和并购企业在投资国所面临的心理、政治障碍较小，有利于避免东道国政府没收、征用的政策风险，而且便于充分利用东道国仅针对本国企业的优惠政策。另外，因为港口本身具有很强的本地依赖性，所以并购当地港口企业可以充分利用其具有的政府资源优势、配套服务优势和客户资源优势。 dedecms.com

在港口经营权的控制能力方面，合资、并购等股权参与模式能够直接赋予投资企业对海外港口的股权和经营权，对港口的控制程度较高。而长期租赁作为非股权参与方式的一种，虽然未持有股权，却控制企业的生产、技术和管理等关键环节；特许经营模式通常结合合资模式进行港口实际营运，因此这两种模式对东道国企业的实际控制权并没有降低。

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在经济风险的应对能力方面，合资模式下股权及管理权处于分散状态，使得知识产权难以得到有效保护，不仅会给企业带来知识产权法律问题的困扰，也会对其投资经营业务的开展造成严重影响。而长期租赁和特许经营的期限较短，形式多样，资产营运更具有灵活性，赋予投资者更大的选择余地，相应承担更小的风险。 dedecms.com

海外港口的投资进入模式多元化，国内港航企业在模式选择上具有灵活性，这为海上战略支点的建设提供坚实基础和广泛平台的同时，也凸显了建设模式选择的重要性。海上战略支点的构建作为“21世纪海上丝绸之路”互联互通和海上合作的重要一环，在其建设模式的选择上必然要考虑国家政策和法律风险带来的影响，以避免无谓的损失。

三、海上战略支点港面临的政策法律风险 织梦内容管理系统

“21世纪海上丝绸之路”致力于亚非欧大陆及相关海域的互联互通，在中国着力强化对外开放与合作，共享发展福利和成果的同时，国家之间由于政策改变和法律冲突而引起的风险也会逐步凸显。在进行海外港口投资建设的同时，必须切实了解并防范在投资、建设、营运的整个过程中可能产生的一系列政策法律风险，避免由于东道国国家政策的改变或投资者不熟悉东道国的法律规范造成投资失利和财力浪费。 织梦好，好织梦

（一）政策法律风险分析

1.国家政策风险。在海上战略支点港的建设过程中，东道国可能会基于政策变迁等法律法规以外的其他因素，援用特别法律对投资企业进行特别监管，意在使海外投资行为受阻或失败。这类风险的产生往往难以预测且不可抗拒，具有较强的歧视性。（1）国内政策不稳定。东道国国内政策环境的不稳定必然会给海上战略支点港的建设带来严重的影响。政策沟通是“21世纪海上丝绸之路”的“五通”中重要的环节，因此要谨防基础设施建设暗含的政策风险（阎学通，2015）。一旦东道国基于国家和社会公共利益的需要，对外资企业实行征收、征用、国有化等措施，国内港航企业将面临难以求助于司法机关或仲裁机构，或者虽有裁决却无法实质执行的风险。（2）行政自由裁量权过量。东道国通过在制定法律时赋予立法、行政机关比较大的自由裁量权，使得法律在具体适用时具有较大弹性，从而为以政治为目的而滥用自由裁量权提供了法律基础。国内企业在投资海外港口时若涉及东道国的某些利益，触发法律未作明确界定的某种情况，可能会导致当地行政机构滥用自由裁量权采取限制性措施。（3）临时修法。当现有法律不足以监管规制我国海上战略支点的投资建设时，东道国就有可能临时修订法律，以便对他国的投资进行有力的监控。行业立法的临时修订更具不可预测性，使投资方根本无法预测到何时会发生法律上的变化（徐芳，2006）。

2.一般法律风险。将具体的海外战略支点港建设视为一种普通商业行为，若投资方违反了东道国的基本法律，东道国基于自身的法律制度必然会采取限制、处罚甚至停止投资方商业行为的措施，从而带来一系列的政治经济损失。（1）反垄断法律风险。基于海外港口的海上战略支点建设往往是以获取港口的垄断经营地位为目的，因而在投资建设的过程中必须谨防被东道国相关机构认定为存在垄断的嫌疑，否则东道国将会启动反垄断调查和反垄断措施，对投资行为进行严格控制，或采取征收反垄断税等限制资本投资范围的措施。（2）劳动法律风险。国内港航企业在海上战略支点的建设过程中必然需要雇佣大批当地劳动力，可能会受制于外国严格的劳工法（王义桅，2015）。企业在东道国招工过程中如果忽视东道国特有的民族、性别等问题，或在雇佣员工的待遇和福利保障方面未给予特别注意，就会违反平等劳动的相关法律，面临罚款等处罚和罢工风险。（3）环境法律风险。海外港口的建设和经营不仅涉及工程项目的实施，还牵涉到大宗干散货的处理，极易引发环境污染问题。一旦投资企业没有达到当地环境法律所规定的标准，就会面临法律诉讼，甚至被迫关闭。如斯里兰卡在2015年年初宣布暂停中方在科伦坡港港口城项目的施工，原因就在于斯方认为港口城项目违反了本国的环保法律规定，对环境造成危害（王义桅，2015）。

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（二）风险对选择海上战略支点港建设模式的影响 内容来自dedecms

东道国针对海上战略支点港的建设而产生的政策法律风险具有鲜明特点：产生原因具有不确定性，且难以为人力所扭转；破坏范围较其他风险更加广泛，不仅会导致投资企业损失惨重，而且威胁到“21世纪海上丝绸之路”战略布局的展开；歧视性较明显，政策法律的变迁往往直接针对我国企业投资海外港口行为本身，难以预测和防范。因此，国内港航企业在确定选择海上战略支点构建模式时，应考虑到东道国政策法律风险的影响。应对以上政策法律风险主要通过海上战略支点港构建模式的选择，不同的建设模式有着不同的风险规避能力。具体言之，合资模式和并购模式具有股权参号性质，该种投资方式对东道国政策法律环境依赖度较高，对政策法律风险的抵御能力相对较弱；而长期租赁模式和特许经营模式没有参与股权经营，时间跨度有限，因而承担的政策法律风险较小。如果东道国的政策、法律欠缺稳定性，国内港航企业对于合资或并购等自愿承诺度高的进入模式则需要谨慎选择。如果东道国政府对港口投资企业在反垄断标准、劳工标准、环境标准等方面管制严格，国内港航企业面临的法律风险将较大，采取特许经营与合资方式要比并购模式更具可行性。 织梦内容管理系统

四、对策与建议

通过探讨海上战略支点港的主要建设模式，剖析可能面临的政策法律风险，并解读风险之于建设模式的影响，可以看出采取相应的措施加强对政策法律风险的规避和防范，保障海上战略支点平稳运行，应当成为“21世纪海上丝绸之路”互联互通和海上合作过程中不可或缺的重要环节。在国家海洋战略的布局中，应主要从以下几个方面人手，以增强应对政策法律风险的能力并实现海上战略支点相关制度的完善。 内容来自dedecms

第一，统筹兼顾海洋战略布局和其他综合因素。海上战略支点港的建设应当以国家战略目标为指引，其首要考虑的是符合“21世纪海上丝绸之路”的战略目标和空间布局。同时，必须兼顾国家海洋战略与投资企业总体战略的关系，“21世纪海上丝绸之路”空间布局与东道国的政治、经济、法律等因素的关系，以及推动经济互利共赢与维护国家安全利益的关系等，促进各种综合因素的统筹协调，实现海上战略支点港建设的“一盘棋”制度安排。

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第二，深入强化政策法律风险的规避防范能力。首先，投资企业必须提高风险意识，重视投资前期对东道国国内政策法律环境的调研，增加对东道国的国家政策和法律制度的信息了解，必要时需要了解不同政治派别对预期建设项目的不同态度；其次，结合具体投资环境确定合适的海上战略支点港构建模式，分析不同模式的不同风险规避能力，并以此为根据进行适合具体投资项目的构建模式选择；再次，进一步完善风险控制机制、风险分散制度、风险转移方式，为规避和防范政策法律风险打下坚实的基础。

第三，鼓励引导各类社会主体参与海上战略支点港的建设。现阶段海上战略支点港的投资、建设、经营主体多为大型国有企业，在政策法律风险的分散方面明显着力不足。而其他的社会主体如私人企业、社会团体、海外华人华侨群体等，在体制结构上更具有灵活性，能够更好地适应东道国投资环境，对于东道国的政策法律风险具有独特的防范规避能力。“21世纪海上丝绸之路”的推进要求国家从战略层面推动投资主体多元化，鼓励各类社会主体参与、从事海上战略支点港的投资建设过程，引导私有资本与国有企业合资合作，深度投资海外港口，分散政策法律风险，为实现海洋强国的战略目标保驾护航。 内容来自dedecms

第四，构建完善与相关国家海上合作的国际规则与机制。发展21世纪新型海洋合作伙伴关系，实现更广阔领域的互利共赢关系是“21世纪海上丝绸之路”战略框架的题中之义（刘赐贵，2014）。建设海上战略支点港需要中国与相关国家通力合作，而成熟的海上合作有赖于完善的国际规则和机制。一方面，中国企业在“21世纪海上丝绸之路”覆盖国家进行战略性港口的建设经营过程中，不仅要利用国际法和国际规则调节与东道国的利益冲突，更要注重在合作中与东道国加强互信、互通。推动建立符合双方共同利益的国际合作规则，以期实现互利共赢。另一方面，促进完善与相关国家在经贸合作、风险应对和争端解决等重点领域的合作机制，通过建立符合共同利益的合作规则与机制，推动中国与相关国家形成海上合作利益共同体。从海上合作体系上强化利益共通，使争议问题的解决途径多元化，能够为中国企业建设海上战略支点提供强有力的制度保障。

注释：

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1、《新浪财经招商局签约拓汉班托塔港项目二期》，资料来源：http：//finance.sina.com.cn/stock/hkstock/ggscyd/20140917/111420316837.shtm1.

[参考文献] copyright dedecms

[1]蒋伊晋.“一路一带”战略将推动中外新型港口合作[J].中国港口，2014（11）：64. 织梦好，好织梦

[2]李娜.论海外投资的法律风险及其防范[D].武汉：华中师范大学硕士论文，2007.

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[3]刘赐贵.发展海洋合作伙伴关系推进21世纪海上丝绸之路建设的若干思考[J].国际问题研究，2014（4）：1-8+131. copyright dedecms

[4]刘沁源.从中远比雷埃夫斯港看海外投资港风险规避[DB/OL].http：//www.cnss.com.cn/html/2014/liuqinyuan_0716/155187.html，2014. 织梦内容管理系统

[5]王成金.基于航运网络的国际海上战略支点选择与进入模式[D]//中国地理学会经济地理专业委员会.2015年中国地理学会经济地理专业委员会学术研讨会论文摘要集.2015：1.

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[6]王义桅.“一带一路”机遇与挑战[M].北京：人民出版社，2015：141.

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[7]肖夏.港口成21世纪海上丝绸之路关键节点中资布局沿线各国[DB/OL].http：//finance.ifeng.com/a/20150331/13595277_0.shtml，2015-03-31. dedecms.com

[8]徐芳.海外并购的额外法律风险及其对策——由“中海油并购优尼科案”引发的思考[J].法商研究，2006（5）：77.

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[9]阎学通.“一带一路”的核心是战略关系而非交通设施[DB/OL].http：//ih1.cankaoxiaoxi.com/2015/0623/826925.shtml，2015.

[10]张洁.海上通道安全与中国战略支点的构建——兼谈21世纪海上丝绸之路建设的安全考虑[J].国际安全研究，2015（2）：106. 内容来自dedecms

[11]张磊.国内港航企业海外投资港口情况分析[J].港口经济，2014（3）：49.

[12]张霆锋.中国获租巴基斯坦瓜达尔港2000亩土地为期43年[DB/OL].http：//news.ifeng.com/a/20150909/44612924_0.shtml，2015.

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[13]赵莉楠.港口企业海外投资码头区位选择与进入模式研究[D].大连：大连海事大学硕士论文，2010.

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