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内容提要：在PPP模式成为推动城市污水处理业市场化改革的主要制度实施工具，投资幅度、设施数量和污水处理能力均节节攀升的背景下，城市污水处理收费制度以其特有的“杠杆”作用调控政府、排水户和第三方的行为，关乎水污染防治的全局。通过对全国21省（区）（市）城市污水处理收费制度的梳理，揭示了现存制度中存在的缺陷，提出了城市污水处理收费制度的完善路径：首先，应引入激励性定价方法，采用政府指导价形式；其次，应以“按质计征”为原则重构定（调）价标准；最后，构建与污水处理市场化相匹配的排水监测制度。 本文来自织梦

关键词：城市污水处理收费 价格形式 定（调）价标准 排水监测 织梦好，好织梦

一、问题的提出 本文来自织梦

近年来，PPP模式成为我国在包括城市污水处理在内的市政公用事业领域推进市场化改革的主要制度实施工具。在PPP模式下，社会资本通过招投标获得政府提供的污水处理特许经营授权，获得资质并成为政府的合作企业（以下简称“特许污企”），通过特许经营合同明确双方的权利义务。“特许污企”之所以愿意与政府合作，主要看重提供污水处理服务获取收益的长期性和稳定性。由此，城市污水处理费的意义不言自明。采用PPP模式使得原有应由政府提供的污水处理服务转由“特许污企”来提供，“营利性”与“公益性”之间的冲突也使得城市污水处理收费与社会公众的切身利益息息相关。 织梦好，好织梦

PPP模式下的城市污水处理收费，可细分为“城市污水处理费”和“城市污水处理服务费”两种。前者是政府针对向城市污水集中处理设施[1]排放污水的排水户征收的费用，包含了污水处理、污泥处置和污水管网维护等费用。后者是地方政府财政部门根据水务部门和环保部门对城市污水集中处理设施运营者“水质”和“水量”的核查结果，对其提供的有偿污水处理服务给付的费用。城市污水处理费的标准和征收关系着城市污水处理服务费的核定和支付，城市污水处理收费制度是否完善，直接关系到“特许污企”和“国有污企”能否正常运营。 本文来自织梦

从2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布伊始，关于对包括污水处理在内的环境服务价格规制逐步迈入了快车道，国家发改委等三部委制定的《污水处理费征收使用管理办法》（2014年12月31日）、国务院印发的《水污染防治行动计划》（2015年4月2日）、《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》（2015年10月12日）、《国家发改委、财政部、住房城乡建设部关于制定和调整污水处理费标准等有关问题的通知》（2015年1月21日）等一系列政策文件密集出台即是明证。在此推动下，各地进入了新一轮城市污水处理收费制度制定热潮。有鉴于此，笔者以1996-2016年为时间序列，以全国各省、自治区、直辖市为空间序列，选取了21份城市污水处理收费的行政规范性文件为分析样本（见表1），希望通过系统梳理找到现存制度中存在的缺陷，以期对制度发展和各利益相关方的权益保护有所帮助。 织梦好，好织梦

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二、城市污水处理收费制度的比较分析 本文来自织梦

总体来说，城市污水处理收费制度的位阶偏低，除了9省（区）（市）采用地方政府规章以外，其余的13省（区）（市）采用的均是地方规范性文件的形式。尤其值得注意的是：在2014年《征管办法》出台后，各地出台的城市污水处理收费制度[2]均采用了地方规范性文件的形式。从内容来看，新规比之于旧规，由制定依据发生较大变化（见表2）而带动的整体制度在诸多方面更加有利于城市污水集中处理设施运营者的权益保护。这体现在如下几个方面：

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（一）从财政基本法角度规范了城市污水处理费的征缴 织梦内容管理系统

在2015年1月1日《预算法》正式实施的背景下，我国已开始实行全口径预算管理，明确要求编制一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本预算。新规贯彻了财政法定原则，较为一致地规定，“城市污水处理费属于政府非税收入，实行收支两条线管理。收入全额上缴国库，纳入政府性基金预算管理。”鉴于《预算法》在整个财政法律体系中“财政基本法”的地位，从政府性基金预算管理的角度对城市污水处理费进行界定，有利于实现征缴的全过程监管，也有利于与支付结算机制形成良性衔接。 内容来自dedecms

此外，“政府性基金”的提法使城市污水处理费“进退自如”：政府性基金与行政收费都属于政府的非税收收入，前者比之于后者更加强调支持重大项目建设、严格专款专用的特点，这为克服现有城市污水处理费的“闲置”、“滥用”、“违规减免”等问题[3]奠定了良好的制度基础，尤其对于饱受资金困扰的“特许污企”意义重大。同时，政府性基金也兼顾了“费”的灵活性，政府及其相关部门可以根据实际情况变更费的项目和标准；政府性基金与税收都具有资金财政性、征收的强制性和无偿性，但前者比之于后者更加强调确保专项事业或特定产业的发展。在时机合适的情况下政府性基金与税并非不可能相互转化。

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（二）定价原则、征收标准和计征方法较以前更为科学

在定价原则方面，旧规大多采取“总分式定价模式”：总则为“保本微利”，分则为“污水处理设施的建设、运行和维护的合理成本+国民经济和社会发展要求+社会承受能力”。新规将总则修正为“污染付费、公平负担、补偿成本、合理盈利”，将分则修正为“污水处理设施正常运营成本+污泥处理处置成本+合理盈利”（见表3）。值得注意的是：新规对作为定价关键要素的“本”进行了清晰明确地界定，即“本”是指污水处理设施的正常运营成本和污泥处理处置成本，这为污水处理设施的正常运行提供了更为坚实的保障。 本文来自织梦

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三、城市污水处理收费“新规”的制度缺陷

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（一）城市污水处理收费价格形式的“单轨制” 织梦内容管理系统

无论是旧规还是新规，有关城市污水处理收费的价格形式一直存在着“政府定价”和“市场调节价”并存的所谓“双轨制”。在旧规中，关于价格形式的常见界定是“行政事业性收费”和“经营性收费”。前者属于地方财政收入，要上缴财政专户，实行“收支两条线”管理。后者是指提供场所、设施、技术、信息、知识、体力劳动等经营服务而收取的费用。后者比之于前者，除实行政府定价以外还存在经营者定价形式。既然是经营者定价，就应该还经营者以独立的自主定价权。然而，旧规一方面有经营性收费的界定，另一方面又将其纳入政府定价的范畴（见表4）。这种形式上的“双轨制”实质上的“单轨制”桎梏了市场活力，没有给企业以任何回旋的空间，缺乏必要的激励机制，无法发挥价格对于环境污染防治的杠杆作用。

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在实践中，工业园、产业园和经济开发区（以下简称“两园一区”）等集中处理工业、生活污水范围明确的地方，执行的仍然是实质上的“单轨制”，不允许排水户与城市污水集中处理设施的运营者通过协商形成市场调节价。这样，一方面，难以发挥“环境污染第三方治理”的积极作用；另一方面，当“两园一区”出现入园企业增减、调整及排水管网配套滞后等情况时，排水量过少、运行负荷过低及成本升高就会导致城市污水处理设施“晒太阳”问题发生[4]。

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（二）城市污水处理收费的核定标准还有待细化

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1.城市污水处理费的减征。旧规普遍规定，排水户自建污水处理设施，其污水经处理后出水水质达到相应标准，可以按照一定比例减征城市污水处理费（见表5）。这一制度规定为污水集中处理设施的运营者向排水户提供环境污染第三方治理服务促进治污减排以及实现污水再生利用起到了价格应有的杠杆作用。而新规中普遍规定，单位或个人自建污水处理设施仍向城镇排水与污水处理设施排水的，应当足额缴纳污水处理费。从城镇排水与污水处理原理上讲，只要向排水管网排水并经过城市污水处理厂的处理均应缴费。但城市污水处理费征收的终极目的是水污染防治，无论是以污水处理厂为单位的“集中式治污”，还是以排水户为单位的“分布式治污”，均应得到应有的保障和激励。从这一点来讲，新规比之于旧规不可谓不是一种倒退。 copyright dedecms

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2.城市污水处理费的漏征。近年来，随着再生水用途的扩大，越来越多的排水户备有自来水和再生水两套供水系统。笔者在实证调研中发现，实践中如热电厂一类的再生水用水大户不仅将再生水用于生产中的循环冷却用水，而且也用于厂区内的绿化、冲厕等生活用水。由此，自来水系统的用水量在企业用水总量中所占份额很小。虽然再生水的使用应该在制度层面得到强有力的激励，但不可否认的是，再生水通过企业在生产、生活的使用中又变成了污水[5]，污水排入排水管网输送至污水处理厂处理就应该缴纳相应费用。从鼓励再生水使用角度来讲，可以减征但不可漏征。 内容来自dedecms

（三）“差别化收费”需要配套性制度方可“落地”

1.行政分权体制下政府部门的衔接漏洞。2013年10月颁布的《城镇排水与污水处理条例》和2015年1月颁布的《城镇污水排入排水管网许可管理办法》（以下简称“一条例一办法”）中有关城市排水主管部门的界定，在中央层面即指住建部。而从省、市、县行政审批权和行政处罚权的行使来看，多是由水务部门作为城市排水的主管部门负责核发城市排水许可证，对各种违规排水行为进行行政处罚。这种管理体制带来的问题是：市、县辖区范围内的排水管网大多是由市政部门负责建设和维护，发现排水户超标排污时，由于没有行政处罚权，只能向水务部门报告。水务部门接到报告会委托其下属的污水监测中心赴现场检测并固定证据，但实践中多数城市的污水监测中心限于技术、人力等因素制约，主要是依托环保部门对于“国控”和“省控”重点污染源的在线监测数据。由此，一方面，排水户的超标排污行为是不定时的，污水监测中心无法实现与违法排污现场证据固定的实时对接；另一方面，环保部门监控的重点污染源仅是排水户中的一个组分，对于其他排水户排放进入排水管网的水质监测目前是逸出于分权体制下政府部门监管范围之外的。 dedecms.com

2.环境第三方的参与严重不足。“一条例一办法”均规定，城镇排水主管部门应当委托排水监测机构定期对水质、水量进行监测，并建立排水监测档案。作为环境第三方的排水监测机构，监测结果是保证排水户超标排污行为的查处和差别化污水处理收费政策落地的关键。但是，现有制度规定存在如下问题：其一，法律位阶偏低且与环境监测的关系不明。现有关于排水监测的专门性规定只有1992年12月原建设部发布的《城市排水监测工作管理规定》。原国家环保总局于2007年7月颁行的部委规章《环境监测管理办法》与前者既有关联（二者均涉及对污染源的监督性监测）又有交叉（排水监测除涉及水质外还涉及水量）。由于后者未对污染源的监督性监测作出明确界定，在无法明确二者关系的前提下有关的信息公开和公众参与无法落实；其二，现有规定无法满足排水与污水监测市场化发展的需要。《城市排水监测工作管理规定》出台已二十余年间，实践的发展早已沧海桑田，多地已尝试采用特许经营模式来推进排水监测的发展。但是，现行制度在排水监测机构的遴选资质要求和程序、排水监测机构开展监测服务中与政府有关部门、排水户之间的权利义务分担、引致取消排水监测机构资质的法定情形等方面均属空白。 织梦内容管理系统

四、城市污水处理收费制度的完善路径

（一）在城市污水处理收费制度中变现有的政府定价形式为政府指导价形式 本文来自织梦

现有城市污水处理收费制度中价格形式事实上的“单轨制”已严重桎梏了价格杠杆作用的发挥，即便新规将定价原则调整为“污水处理设施正常运营+污泥处理处置成本+合理盈利”，但仍未摆脱“政府补贴+低污水处理费”的窠臼。一方面，在缺乏详细的定价公式和定价标准前提下，政府难以形成对成本进行有效监管的成本约束机制；另一方面，缺乏激励的价格管制实质上是一种自然垄断格局下将污水处理企业作为事业单位管理的“大锅饭”模式的延续。有鉴于此，笔者认为，应该将激励型定价作为政府指导价的形式，以增强政府直接价格管制的弹性，提升价格管制效率并增强其适应性。针对城市污水处理，最高限价法、区域间比较竞争法等激励性定价方法已较为成熟，可以考虑在地方性城市污水处理收费制度中根据各地方实际选择合适的激励性定价方法，以促进污水处理企业之间的比较竞争。

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（二）制定适宜的定（调）价标准 本文来自织梦

在保留现有制度以用水量“按量计征”、分地区、分排水户种类核定污水处理费的定价标准的基础上，适当增加新的条款：其一，关于再生水用户污水处理费的规定。对于使用再生水的用户其污水处理费不执行“按量计征”，仅按照排水管网和污水处理厂运行维护的平均成本核定污水处理费；其二，增加“按质计征”的制度规定，增加以主要污染物削减为核心的激励性制度设计；其三，在污水处理服务费的核定中，将“进水水质”和“出水水质”作为核定污水处理服务费标准的强制性要求。对因“进水水质”不符合标准造成城市污水集中处理设施处理成本升高的情形，应考虑在污水处理服务费的核定中给予补偿。对“出水水质”不达标情形，在污水处理服务费的核定中应视情节规定核减标准和处罚标准，对“出水水质”优于相关标准的情形，在污水处理服务费的核定中应视情节规定奖励标准。

（三）构建与排水与污水处理市场化相匹配的排水监测制度 本文来自织梦

鉴于现行制度规定中环境监测与排水监测关系不明、排水监测制度规定严重滞后于实践发展的现实，笔者建议国务院应尽快出台《环境监测管理条例》，将排水监测纳入其中，并对如下问题加以明确界定：第一，对现行制度规定中的四类环境监测内涵给予清晰界定。第二，在新法中明确环境监测机构作为“第三方机构”的性质，政府有关部门与环境监测机构签订特许经营合同，新法可从市场准入、企业运营和市场退出三个环节对环境监测机构的法定资质、收费、工作规范（执业和持证上岗、技术培训）、行为规范、绩效考核和监督检查等给予清晰明确的界定。 copyright dedecms

参考文献： 本文来自织梦

[1]王俊豪、王建明、李军.主要污染物削减的激励性管制政策研究[J].经济管理，2009（12）. dedecms.com

[2]马乃毅.城镇污水处理定价研究[M].北京：中国水利水电出版社，2012.

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[3]陈融.我国政府性基金法律问题探讨[J].政治与法律，2013（1） 织梦好，好织梦

[4]刘剑文.论财政法定原则[J].法学家，2014（4）. 织梦好，好织梦

[5]薛朝阳、李贺.新《预算法》主要内容介绍[J].山西财税，2015（2）.

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[6]史际春.论公用型资源产品价格的法律规制[J].社会科学，2015（7）.

[7]喻文光.PPP规制中的立法问题研究[J].当代法学，2016（2）.

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[1]在公私合作制下，城市污水集中处理设施既包括采取特许经营模式的企业，简称为“特许污企”，也包括采用国有模式的企业，简称为“国有污企”。 织梦内容管理系统

[2]笔者以2014年《征管办法》为分水岭，之前出台的地方性法规称为“旧规”，之后出台的称为“新规”。 内容来自dedecms

[3]具体可见：2011年审计署发布的《9省市2010年度城镇污水垃圾处理专项资金审计结果》、2012年度甘肃省级预算执行和其他财政收支审计结果、2014年度广东省级预算执行和其他财政收支审计结果。 内容来自dedecms

[4]近期新闻媒体曝光的陕西再生资源产业园污水处理设施“晒太阳”问题就是一个典型代表，园区引入特许经营者投资千万建成的城市污水集中处理设施，却因为没有足量的污水排放进入厂区而被长期闲置。 本文来自织梦

[5]现有再生水的用途主要包括绿化用水、城市杂用水、工业用水和环境用水等，文中所举热电厂对于再生水使用的例子即属于工业用水，绿化用水、城市杂用水和环境用水也皆同一理。 本文来自织梦