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　　摘要：“十三五”时期，为落实按照基本公共服务均等化的要求，加快引导农民工有序落户城镇，国家应统筹安排、做好顶层设计，完善与农民工“带资进城”相配套的法律法规，探索建立农民工市民化的区域协调机制。地方政府应在深化落实各项改革政策基础上，积极探索、勇于创新，更加注重引导农民工充分就业并提高就业层次，推动农民工在大中小城镇分层落户和就地落户等。 织梦内容管理系统

　　关键词：户籍城镇化率 常住人口城镇化率 新型城镇化 户籍制度改革 织梦好，好织梦

　　推进农业转移人口市民化，加快提高户籍人口城镇化率，缩小其与常住人口城镇化率的差距，是“十三五”时期建设新型城镇化的重要目标和任务。在推进新型城镇化过程中，受财税激励不到位、法律法规不配套、政策协调机制不完善等体制和政策制约，已出现户籍在农村、定居在城市的现象，存在户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距拉大风险。 本文来自织梦

　　一、户籍人口与常住人口城镇化率差距拉大

　　2015年，我国常住人口城镇化率达到56.1%，户籍人口城镇化率只有39.9%，二者相差16.2个百分点，即城镇常住人口有将近2.7亿人没有取得所在城镇户籍。人户分离式城镇化导致大部分农业转移人口长期过着候鸟一样春去冬归的迁徙生活，分享到的发展成果比较有限。2014年颁发的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出，要稳步提升城镇化水平和质量。到2020年，常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小1.2个百分点左右，并纳入到《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》之中。通过统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化，健全常住人口市民化激励机制，推动更多人口融入城镇，加快农业转移人口市民化，是未来5年我国新型城镇化建设的重要工作。 织梦好，好织梦

　　随着我国户籍制度改革加快推进，尤其是2015年居住证制度的推出，“农业人口”和“非农业人口”身份界限逐渐消除，城镇基本公共服务也逐步从户籍剥离出来。城镇户口的内涵和价值已悄然变化，落户城镇的内涵也更多地从获取城镇居民身份转向更好地在城镇定居，农民工对落户城镇的态度也相应地发生了转变。在成都、重庆调研时发现，超半数的农民工希望长期定居城市，超60%的农民工希望定居在当前城市，只有不足30%的农民工希望取得城镇户口。在河南信阳、山东东营、山东沾化等地调研也发现了类似现象。农民工愿意长期定居城镇，而不愿落户城镇和难以落户城镇，说明户籍人口与常住人口城镇化率差距拉大。 织梦好，好织梦

　　二、差距拉大的原因 copyright dedecms

　　农民工不愿落户城镇主要是对转户后农村财产权益的稳定性和安全性存在顾虑。农村户口附有农村集体财产收益权，尤其是对于城市近郊区的农民而言，可以预见到的农村土地潜在增值收益较大。有些地方在推进户籍制度改革过程中，如成都、重庆。保留了转户农民在农村宅基地、林权、承包地等农村财产权益，并在制度设计上为农民工提供了持有、流转、退出等多种选择。但是，由于农村土地和宅基地的流转、价值变现等环节还没有明确的法律法规，农民对这种没有法律保障的农村集体经济关系缺乏安全感，选择保留农民身份则成为其理性选择。实际上，农民工不愿落户城镇及难以在城镇落户，既与农民工自身条件因素相关，也与体制改革不到位、政策体系不完善等深层次体制根源有关。

　　1.技能水平不适应，影响农民工落户城镇的主动性。在一些已建立居住证制度实行积分入户的大城市，通常对申领者的居住年限、学历、社保缴费年限、就业稳定性等方面提出了严格要求，农民工文化程度整体不高、技能水平整体较低，既难以达到相关要求，在竞争激烈的城市就业市场中，往往只能从事城镇居民不愿意做的脏、苦、累工作。这些工作收入不高，稳定性不强，既难以支撑农民工及其家庭在城市生活、定居的高昂生活费用、住房成本等基本开支，也难以兼顾照看留守在农村老家的年迈父母、年幼子女教育等。同时，农民工就业不稳定、前途不确定、职业无规划，对未来缺乏安全感，对当前生活产生忧虑感和自卑感等，使得其在城镇的生存和发展均面临很大障碍。 内容来自dedecms

　　2.落户供需不匹配，影响农民工落户城镇的接纳性，在成渝调研发现，23.1%的农民工希望定居大城市、46.2%的农民工希望定居中等城市，只有30.7%的农民工希望定居小城市或小城镇。目前，我国大多数大中城市均面临转型升级的紧迫任务和严峻挑战，在人才政策上往往倾向于吸引高学历、高技术等高端人才，限制低技能劳动力流入。农民工落户城镇期望与大中城市人才需求难以匹配，影响农民工落户城镇的接纳性。这在一定程度上形成了目前小城镇虽已完全放开落户条件而人口流入不足，大中城市虽有限制人口落户的条件而人口流入过多的现实冲突。 本文来自织梦

　　3.协调机制不完善，影响农民工落户城镇的互换性。在现行乡城单向人口流动模式下，农民工一旦放弃宅基地等财产权益换取进城资本，就陷入“进得了城而回不了村”的困境，导致农民工落户城镇的意愿普遍不高。同时，区域间养老保险账户转移、基本公共服务成本分担、农村财产权益处理等协调配套机制还未建立，也影响外地农业转移人口城镇落户。 本文来自织梦

　　4.政策体系不配套，影响现有体制政策的执行性。《土地承包法》《农村土地管理法》《农村集体所有土地征收补偿安置条理》等法律法规的修订跟不上户籍制度改革创新，不能保障转户农民的宅基地等农村财产权益，掣肘农民工落户政策的实施效果。同时，户籍制度改革的年度计划与中长期规划不能有效衔接、专项规划与城镇化综合规划衔接不够、财政预算与城镇化规划脱节，造成部分政策不能有效实施、目标不能如期实现。一些地方出现了公租房“数量太少、杯水车薪”“对外地农民工有歧视”“离上班地点太远”，难以满足农民工的需求：政府提供的就业培训项目与市场需求错位，不能有效提升农民工的就业能力：随迁子女就近入学仍存在不公待遇，动辄面临收取数千元择校费，大多数农民工家庭难以承受。 织梦好，好织梦

　　5.激励机制不健全，影响地方政府的积极性。农民工落户城镇，势必增加当地政府在义务教育、社会保障、住房保障等方面的财政支出，在“人、地、钱”协调机制及“政府、企业、个人”多方共担的成本分担机制均还没有完全建立情况下，多数地方政府仍需依赖于土地财政筹措市民化资金，难以支撑农民工持续落户的成本要求。同时，地方政府还因就业培训、义务教育、医疗保障等基本公共服务支出存在较大区域正外部性，导致农民工市民化的成本与收益不对等，影响其推进改革的积极性。 织梦好，好织梦

　　三、政策建议

　　引导农民工有序落户城镇，应切实按照基本公共服务均等化的要求，赋予农民工与城镇职工大致同等的福利待遇，帮助农民工提高在城市生存和发展的能力。中央政府应统筹安排、做好顶层设计，加快形成有利于调动地方政府推进农民工市民化积极性的财税体制，完善与农民工“带资进城”相配套的法律法规，探索建立农民工市民化的区域协调机制等。地方政府应在深化落实各项改革政策基础上，更加注重引导农民工充分就业并提高就业层次，推动农民工在大中小城镇分层落户和就地落户等。 dedecms.com

　　1.提高农民工的就业能力，促进技能水平与市场需求相适应。随着我国产业结构转型升级加快，市场对农民工的素质、劳动力培训和职业教育体系的要求也会发生变化。应坚持就业优先战略，根据产业发展需要进一步优化公共就业服务和培训体系。在为农民工创造平等就业机会、创业平台的同时，加大对农村职业教育和农民工技能培训的投入力度，将农村义务教育扩大到中等职业学校。健全农民工职业教育和技能培训体系，想方设法地提升农民工的技能水平与就业层次。同时，应设计农民工融入城市社会的系统化培训项目，对农民工及其家属开展适应城市生活的素质提升培训。从工作、学习、生活、心理上提高农民工适应城市生活、融入城市社会的能力。 织梦内容管理系统

　　2.增强中小城市的吸引力，促进农民工落户城镇供需相匹配。根据农民工自身条件与意愿，引导农民工在大中小城市分层落户与就地落户，重点增强中小城市人口吸纳能力与吸引力。中央政府应在资金投入、土地供应、公共资源配套等方面向中小城市倾斜，提高中小城市综合承载能力。地方政府应优先完善城镇基础设施，增强中小城市综合服务功能，提升基本公共服务感受度，也应加快城市文化等软实力的再造与升级，打造具有丰富文化内涵的宜居城市品牌，提高城市生活品质。同时，在城市功能定位、产业支撑、综合承载力等方面，应着重考虑农民工的生存和发展空间。

　　3.完善“带资进城”的法律法规，促进政策目标与执行效果相一致。在加快推进农村土地“确实权、颁铁证”基础上，加快修订完善《土地承包法》《农村土地管理法》《农村集体所有土地征收补偿安置条理》等与农民工“带资进城”政策相配套的法律法规，明确宅基地、林权、承包地等的物权化属性，并使之与城镇建设用地实行“同地、同权、同价”的交易原则。同时，加强规划实施机制创新。强化年度计划与中长期规划、专项规划与城镇化规划、财政预算与城镇化规划等之间的有效衔接，加强规划实施的事中监督与事后评估，保障改革政策完全落实并达到预期目标。 dedecms.com

　　4.建立全国统一的农民工市民化协调机制，促进区域间户籍改革推进相协同。户籍制度改革的核心是剥离户籍与城市基本公共服务的内在联系，淡化户籍附带的基本公共福利，建立新型户籍准入制度和城市福利保障获取机制。应加快构建农民工市民化的区域协调机制，探索建立跨区域宅基地、集体建设用地等指标交易和补偿机制，以及与转进转出农民工数量挂钩的区域间义务教育、社会保障、住房保障等“费随人走”的基本公共服务成本分担机制等。同时，应加快探索建立保障城乡人口自由迁徙的双向流动机制，为转户农民工能顺利返乡创造回流渠道。 copyright dedecms

　　5.健全激励地方政府的财税体制，促进农民工市民化成本与收益相对等。加快推进财税体制改革，进一步理顺中央和地方的财权与事权关系，明确中央与地方财政在农民工就业培训、随迁子女义务教育、公共医疗、养老保障等区域外部性较大领域的支出责任划分，完善落户人口数量与财政转移支付、城市建设用地指标获取、中央基建投资安排等挂钩制度，激发地方政府推动农民工市民化的积极性。与此同时，各级政府应“开源节流”、多途径创新农民工市民化的成本分担机制，积极探索农民工落户城镇中由政府、企业与个人等多方成本分担机制，用好PPP等新型融资模式，为农民工市民化提供可持续的资金保障。

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　　(作者单位：宏观经济研究院经济所) copyright dedecms