派智库

【摘要】综合交通体系五年发展规划是指导交通运输体系建设和发展的纲领性文件。在“十三五”新的发展形势和发展理念背景下，综合交通规划编制需要新的发展思路。本文以《广州交通“十三五”发展规划》编制工作为实例，总结了其规划编制工作过程及成果经验，梳理了方法及规划编制过程需要考虑的重要问题，对有关城市综合交通体系规划编制工作具有一定的参考价值。 本文来自织梦

【关键词】综合交通规划；综合交通发展；规划方法；规划经验 织梦内容管理系统

“十二五”规划的五年，广州交通系统既重视对外辐射能力提升，又重视内部效率改善，更将精细化管理理念贯穿交通发展始终，对经济发展起到重大支撑作用。对外交通发展上，全方位构建综合交通枢纽城市，交通枢纽对外辐射、引领作用不断加强，发挥国家中心城市龙头作用；空港全球排名从第19位上升到15位；海港稳居世界第六位；铁路形成了第二套人字形国铁系统；高速公路里程居全省第一、全国第四。城市交通发展上，全方位构建公交都市，公共交通体系完善，市政交通设施建设力度加强，居民出行得到改善；地铁运营线路覆盖广州八区、横跨广佛两地，常规公交服务水平不断提升，成立市交通工作领导小组，提出“摇号+竞价+环保”中小客车总量调控模式，有效控制本市籍中小客车迅猛增长。 dedecms.com

为贯彻落实国家提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”等新发展理念，2014年，广州市交通部门着手组织开展《广州市综合交通体系第十三个五年发展规划》（以下简称《广州交通“十三五”发展规划》）的编制工作。本文根据《广州交通“十三五”发展规划》的研究成果[1]，结合有关文献关于综合交通发展计编制的研究[2-5]，梳理了《广州交通“十三五”发展规划》的编制过程、规划研究的思路、核心成果及主要经验。

1 规划编制过程

广州市综合交通体系“十三五”发展规划研究编制主要分为两个阶段：第一阶段，深入调研。先后赴北京、上海等城市调研，与相关单位开展座谈，通过基础调查、信息收集以及系统梳理交通研究成果，为规划编制提供基础。第二阶段，加强衔接，广泛征求意见，开门编制、虚心纳谏。及时对接贯彻落实国家、省、市“十三五”规划纲要以及广州城市总体规划等上层规划要求，加强与部、省、各区“十三五”交通专项规划衔接以及与市层面相关专项规划衔接。 本文来自织梦

2 编制理念和思路的变化

在规划发展理念思想转变的基础上，突出了综合交通枢纽提质增效和交通资源再分配问题。 织梦好，好织梦

（1）从“以基础设施建设为主”到“建设和管理并重、并以管理为主”转变；（2）从对车辆的“拥有才享有”到“享有但不一定拥有”转变；（3）从注重“速度和效率”向注重“效率、智能、绿色、安全、协调、共享、开放”的思路转变；（4）从“量”的增长转向“质”的提升转变；（5）从“高碳排”交通向“低碳”交通倾斜转变等。

dedecms.com

2.1 重视综合交通枢纽提质增效 dedecms.com

由于交通管理体制分散，综合交通枢纽存在投资主体多、权责不清晰、管理部门多等问题，导致枢纽内部交通方式各自规划、自成体系，并且由于每种交通方式审批流程不同，在规划设计时要考虑红线划分、投资界面、工程界面等划分，在空间整合、无缝接驳等方面的欠缺必然会给后续管理和使用带来不利因素。 织梦内容管理系统

为突破体制束缚，广州市对“十三五”综合交通枢纽提出了新的规划思路。一是成立统筹机构，对投资、规划设计、建设、运营的纵向管理和国铁、地铁、长途客运、公交站场和商业服务的横向管理进行统筹；二是红线突破；突破地块原有红线范围，前期引入运营主体单位一起参与整个地块的统筹规划布局；三是功能突破，以乘客方便、运营可靠、社会投资满意为导向，加强枢纽内部与外部交通及商业、办公等主要功能区的协调融合，吸引社会资本等多渠道投资，并在保证交通功能和交通容量可以支撑的前提下进行综合开发，实现传统枢纽向枢纽区域布局发展。 织梦好，好织梦

综合交通枢纽功能规划和布局规划的理念转变分别如图1、图2所示。 copyright dedecms

内容来自dedecms

2.2 强化资源环境约束下的交通资源再分配

目前，部分交通方式基本都有对应的路权规划控制。如轨道交通对应有轨道线路走廊，社会车辆对应有机动车道，但地面公交无论是专用路权还是混合路权，均没有规划考虑，导致地面公交只能去“抢占”社会车辆和慢行交通的路权。 本文来自织梦

“十三五”期间，在进行道路空间规划和建设时，须充分考虑常规公交、自行车、步行等绿色交通在道路空间分配上予以落实[6]。《广州交通“十三五”发展规划》编制首次提出了中心城区绿色交通分担率为75％的发展目标。解决绿色交通的规划落地问题，需要在各层级规划中全面落实绿色交通优先，推行公交规划落地是关键。因此，在控规调整或修编时，根据需求预测，分析绿色交通空间需求，明确绿色交通路权资源，并纳入规划路网中进行规划控制（见图3）。

dedecms.com

3 规划编制的核心成果 dedecms.com

3.1 指导思想

抓住国家“一带一路”和南沙自贸试验区的战略机遇，牢固树立和贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念，围绕建设国家重要中心城市总目标，着力建设枢纽型网络城市，加快建设南沙城市副中心，坚持网络建设与枢纽建设并重，推进三大国际战略枢纽和大交通网络体系的建设，优化提升一江两岸三带，形成“多点支撑”的发展格局，使交通运输真正成为经济发展的先行官，更好地支撑和服务城市发展。

3.2 发展目标

到“十三五”期末，广州基本形成“高效畅达、便捷优质、绿色安全”的综合运输体系，实现“对外高速通达、对内便捷互通，形成四面八方、四通八达”的大交通网络体系。全面创建“综合交通枢纽城市”、“综合运输服务示范城市”和“公交都市”，基本形成“国际化的大交通综合枢纽体系”、“一体化的区域交通发展体系”、“品质化的公共出行服务体系”、“精细化的交通运输管理体系”，实现“设施更完善、运输更高效、通勤更顺畅、管理更精细、结构更绿色、出行更平安”，即“三个创建、四个体系、六个更加”的目标体系[7]。

本文来自织梦

3.3 重点任务 dedecms.com

围绕指导思想和发展目标，“分层次、分类别”地提出了具体发展的主要任务，并以此为依托构建四大交通运输体系。一是围绕“一带一路”战略支点，积极提升航空枢纽地位，强化国际航运枢纽功能，优化和完善铁路枢纽布局，着力构建形成国际化的大交通综合枢纽体系；二是充分发挥城际轨道和高快速路与周边地市的互联互通作用，打造内通外联、运行高效的交通基础设施网络，构建一体化区域交通发展体系；三是以改善市民出行条件为着力点，打造多层次的交通方式，提升公共出行服务体系品质，满足市民灵活多样、便捷通畅的出行需求；四是以改革创新为动力，提升现代化综合治理能力，实现交通运输管理体系的精细化发展。

织梦内容管理系统

4 几点经验 copyright dedecms

4.1 协调时间、资金和用地之间的关系 copyright dedecms

项目的建设受到用地、资金投入以及建设时间等约束，五年发展规划需要从总体上进行协调。通过分析时间、资金、用地三者的关系，提出高、中、低方案。 dedecms.com

低方案，基于过去GDP的投入比例、年度增长趋势等，提出项目非常重要且迫切，对于支撑和引导城市未来五年的发展具有重要的意义，作为政府部门的考核指标。

内容来自dedecms

中方案，在低方案基础上适当增加一些重要但不紧急的项目，作为政府部门努力工作的目标。

织梦好，好织梦

高方案是基于中方案，结合城市总体规划、经济社会发展规划纲要等上层纲领性文件，提出“愿景”目标，这个目标可以是5～10年甚至远景目标。 织梦内容管理系统

4.2 统筹全局与部分之间的关系 本文来自织梦

综合交通体系五年规划不是重新构建一个新的交通体系，而是要发挥规划的综合、协调、统筹功能，提升既有设施体系的运作效率和运行质量。 内容来自dedecms

一是通过优化交通资源配置，发挥各种交通方式优势，统筹做好各种交通方式相互衔接，强化综合枢纽衔接和集疏运配套，发挥组合效率和整体优势，实现综合交通体系规划、建设、运营和管理一体化。 内容来自dedecms

二是树立全市规划“一盘棋”的观念，区县规划服从市域规划并相互协调，从全市域角度整体考虑哪些项目是支持未来城市重点地区的发展，在资金、用地缺乏情况下，并考虑时间的约束，统筹考虑市域和区域项目，合理布局交通基础设施和建设时序。 内容来自dedecms

4.3 加强交通发展规划与不同层次规划的衔接 dedecms.com

为落实上层规划的总体部署以及与相关专项规划紧密衔接，《广州交通五年发展规划》积极落实中央、省委、市委“十三五”规划建议精神，特别是国家“十三五”规划提出的五大发展理念，并与《广州市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2016-2020年）》和《广州城市总体规划（2011-2020年）》进行充分衔接，并充分考虑《广州市城市建设第十三个五年规划》等专项规划项目，做到与上、下层规划的良好衔接，保证规划目标合理、方案可行，从而在未来五年获得良好的落地实施效果。

copyright dedecms

4.4 “多点开花、突出重点、各尽其能”开展规划编制 dedecms.com

综合交通体系涉及公路、铁路、航空、航运、管道以及城市道路、公共交通、停车、货运物流、交通管理等。借鉴上海市编制的城市五年发展规划形成“2+19”规划体系、广东省交通运输厅编制的全省五年发展规划形成的“1+7”规划体系以及交通运输部编制的国家五年发展规划形成的“1+20”的规划体系，在《广州交通“十三五”发展规划》编制过程中，充分发挥相关部门的能动性，重点编制了道路网络、公共交通、交通需求管理以及货运物流4个专题，群策群力共同完善五年发展规划编制。

4.5 “分阶段、分类别”编制规划

国家五年规划是站在国家乃至全球的战略位置提出未来五年的发展方向，省级五年规划侧重于对国家政策的解读以及重大交通基础设施项目的部署，市级五年规划侧重于对本市问题的解决和具体任务实施。因此，通过多次与相关部门座谈、调研，先开展专题研究，以此为基础形成研究报告，最后形成《广州交通五年发展规划》，即按照“专题研究→总体报告→规划成果”三阶段规划工作形式编制。

copyright dedecms

4.6 鼓励民众积极参与规划编制过程

织梦内容管理系统

为落实“开门编规划”，广州市交通部门于2016年1月开展《广州交通“十三五”发展规划》征求公众意见活动，开放了网络留言、信函、传真、邮件及问卷等多种反馈途径。经统计，市民最关注的两个问题：一是过去5年交通管理措施中，公众认为公交优先仍然是改善交通最有效的措施；二是未来公共交通发展，公众认为多建地铁最重要。针对市民关注问题提出改善措施并纳入规划。 织梦好，好织梦

5 结语 copyright dedecms

综合交通体系规划不是对各种运输方式设施建设简单叠加，而是构建有机组合、目标明确的交通运输整体系统。本文总结了《广州交通“十三五”发展规划》编制工作及其成果经验，梳理了规划理念、方法及规划编制过程需要考虑的重要问题等经验。这些经验对有关城市综合交通体系规划编制工作具有一定的参考借鉴价值。

copyright dedecms

【参考文献】

[1]广州市交通运输研究所.广州市综合交通第十三个五年发展规划[R].广州：2016. copyright dedecms

[2]王庆云.综合运输体系的建设与发展[J].交通运输工程与信息，2002，2（3）：56-60. 织梦内容管理系统

[3]刘武君.一体化、可持续的综合交通枢纽规划[J].城市交通，2015，13（5）：30-35.

织梦内容管理系统

[4]孔令斌，戴彦欣，林群.城市交通的变革与规范[J].城市交通，2015，13（5）：11-14.

copyright dedecms

[5]吴娇蓉，陈法安，朱启政.综合交通运输体系五年发展规划编制解析[J].城市交通，2015，13（6）：1-8. （nc-10201610） 织梦好，好织梦