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摘要：工业用地更新是当前城市更新的重要内容。大城市地区工业用地存在着规模结构偏大、空间布局混乱、低效使用、政策干预成效有限等突出问题，是盘活存量、挖掘土地资源潜力的主要对象。目前工业用地更新面临理论困境和实践困境，需要在理论框架、技术方法和实践应用等方面实现突破；还要建立城乡统筹的视角和经济绩效、社会绩效、空间绩效综合评价的考察方法。 织梦内容管理系统

关键词：工业用地更新 城市更新 城乡统筹 新型城镇化 本文来自织梦

持续30多年的经济高速发展推动着我国的工业化和城市化进程，速度之快、规模之大，在人类历史上史无前例。到2014年底，我国城市化率已达54.77％，超过全球50％的平均水平；这一进程促使城乡空间布局发生剧变。在保持经济增长的同时进行“结构调整”——“创新驱动发展和经济转型升级”成为各地近来发展的主基调，尤其是东部沿海地区意识到土地投资密度、环境承载能力已接近饱和，区域发展风险正在不断加大。 内容来自dedecms

2013年以来，一系列国家层面相关政策密集出台，标志着“稳增长、调结构、促改革”的发展模式将成为一种“新常态”。经济运行、社会生态、政策环境等方面传递出的种种信息，促使大城市在构建地方经济发展引擎、解决地方政府财政来源时，从以往的扩张型策略向内生型策略转变，从以往对空间资源的低效掠夺使用向高效挖潜使用转变。 织梦内容管理系统

上海2040年总体规划方案，提出了划定三类“刚性控制边界”和四类“结构性控制边界”的设想，在“锁定总量”的前提下，通过结构优化实现未来发展空间的需要。相关政策和实施机制表明，城市行政辖区内那些低效使用的土地、闲置未用的土地、批而未用的土地、功能配置不合理的土地等要被重新使用；经济增长模式的转型需要从土地空间使用模式的转型着手，形成倒逼机制；尤其在土地空间的挖潜方面要多想办法，由此引出“集约节约利用土地”“存量用地”“存量型规划”“去库存”等话题。其中，以各类“园区”“新区”“产业区”等为空间载体的建设地区又是土地空间资源挖潜的首要对象。

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一、学界对工业用地更新的研究

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（一）对国外工业用地更新研究的引介

城市更新（Urban Regeneration）的理论和实践一直为西方城市所重视。这些研究、思想和理论成为改善城市环境、提供更多住房、促进城市社会经济包容性增长的重要依据（Peter Roberts，2009）。[1]

与工业用地相关，产业聚集的行为和空间研究提供了新的视角和理论方法。从1990年代开始.新经济地理学派（NEG）通过分析经济行为的时空模式研究了产业聚集现象，发现产业的地方性集聚与城镇化集聚一脉相承，是解释空间集聚和城市发展动力的重要概念（Krugman，1991a；Fujita et.1999）。[2]产业活动地理集群与知识溢出的研究往往被用来检验或建构关于城市产业空间分异的解析理论，产业聚集过程最终形成产业区，或者由于产业区建设的空间引导加快和凸显了产业的聚集现象。[3] 织梦内容管理系统

（二）国内研究现状 内容来自dedecms

国内工业用地更新早期是“旧城改造”的一部分，侧重对在“退二进三”过程中保护与开发辩证关系的讨论。这些社会实践和基于这些社会实践开展的研究，基本上以城市内部衰落、传统旧工业区的更新为主。

从1990年代开始，以产业郊区化和城市边缘区为研究重点，国内学者开展了对新产业空间及其与城市空间互动关系的研究，城市边缘地区由于其独特区位和便利交通，往往成为吸纳企业入驻的门户地区（崔功豪，1990；顾朝林，2000）。将开发区作为存量空间进行布局优化，使其成为新的精明增长空间，并有可能发展成为边缘城市（袁新国，王兴平，2010）。[4]将产业优化提升、功能转型升级、空间集约利用、建筑改造利用视为实现开发区再开发的有效途径，据此初步构建了建设用地集约型评价指标体系（涂志华，王兴平，2012）。[5] dedecms.com

2000年以来，产业聚集理论被用来揭示中国产业园区现象及其社会经济成因。以长三角、珠三角、京津冀等我国大型城镇群地区及各省经济区为对象开展的实证和理论研究，揭示了产业在空间上聚集，尤其是在东部经济发达地区的聚集成为推动区域经济增长的动力之一，对区域城镇化结构、城市结构都带来了重要的影响（王辑慈。2001；潘云鹤2001；贺灿飞，2009）。[6][7]2010年代，学者们认为产业聚集的成因一部分是知识溢出的结果（吴玉鸣，2007；施宏伟，2010），[3][10]产业聚集区内的优势企业兼并劣势企业，集中资源实现产业升级，城市的土地资源利用率和集约程度便得到提高。

工业用地的使用效益以及与城市空间的相互关系逐步进入研究视野。土地集约节约使用将经历从劳动资本性集约到资本技术性集约，再到结构性集约，最后随着城乡融合的实现表现为生态型集约（徐巨洲，1999；董黎明，2000；钱铭杰，2011）。工业用地的市场投放对城市的整体经济运行有直接影响，进而影响到城市空间布局结构；工业用地供应增量过多会造成耕地资源流失、工业用地闲置和利用效率过低等问题；实际上反映了土地市场化程度在降低，不利于经济结构调整和产业转型升级，且不利于增加就业岗位（袁祖亮，2004；胡雪萍，2004）。再者，对工业用地集约化程度和综合效益的评价存在空间尺度效应，忽视尺度效应将导致结论的局限性（增祥坤，2009；李贵才，2009）。[8] 织梦内容管理系统

（三）已有研究存在的问题 dedecms.com

已有研究基于城市产业空间聚集和演化过程，解析工业用地利用效率伴随产业生命周期变化、并对城市土地利用效率和空间结构优化带来影响的作用机理。这些工业用地更新研究跳出了以往集中于城市内部传统工业区改造利用的内容，从“三规统筹、空间统筹、城乡统筹、新旧统筹”的更厂‘视角研究存量工业用地转型（杨帆，2010）。[9]但也存在某些缺憾：一是理论上，工业用地更新研究还没有依据国情统筹城乡范围所有工业用地。大量工业园区是地方政府土地财政行为的后果，同时，乡镇工业用地既缺少总量的控制也缺乏空间布局上的协调。中心城区工业、城市边缘产业园区、乡村地区各类工业园区三者不宜分割研究，否则难以实现从总量上控制、减少工业用地，实现城乡空间结构优化的目标。二是方法上，评价工业用地使用绩效的研究存在不足。除了从经济性角度进行投入产出评价，还需从空间配置效益角度进行空间绩效评价。三是应用上，工业用地空间优化模式在适应地区差异方面的研究不足。地区经济发展状况、城市产业结构、用地空间结构三者之间的综合协同关系，还缺少涉及。 copyright dedecms

二、大城市地区工业用地存在的主要问题

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（一）工业用地规模总体上失衡

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统计资料显示，很多城市工业用地占比过大，已影响到居民生活的宜居性、并触及耕地保护红线，在吸纳就业人口创造经济增量方面的贡献并不乐观，严重制约着工业化和城镇化的可持续发展。[11][12]

从城市行政区内工业用地的构成看，除城市建设用地中的工业用地之外，还有行政区内乡村地区分布的乡镇工业用地，包括乡镇一级的产业园区、工业区。在为农村带来收益、就业，支撑乡村经济发展的同时，占用了大量的集体建设用地。这些乡村工业所占的用地，没有计入城市建设用地构成，但是其产值和税收贡献却体现在以城市行政区为单位的统计数据中。

以上海2011年底的数据为例，全市现状工业和仓储用地面积为843平方公里，约占全市建设用地总规模的26％；其中，工业用地规模752.4平方公里，约占全市建设用地总规模的23％。中心城八区的工业用地占比最低，但也有10.1％；工业用地占城乡建设用地比例最高的是金山区，达36.2％；其他区县的工业用地占比也在30％左右。被认为产业最为多元化的浦东新区，其工业用地占城乡建设用地的比例也在20％。总体上，工业用地占建设用地的比重不仅超出国家的用地构成标准，而且与上海市实现更高层次的城市发展目标不相符合（见图1）。 织梦好，好织梦

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（二）工业用地空间布局结构性失调

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分布于城市中心地区的工业受土地级差地租效应影响，成为经济产出更高的用地功能置换的对象；“退二进三”政策推动了这一更新过程，大规模旧区改造和人口疏解促使城区工业不断向城市外围地区转移。 织梦好，好织梦

土地价格较低的城市边缘地区、乡村地区成为接纳工业的首选区位。一方面，各类工业园区、开发区、新区等成为城市向外蔓延的重要空间依托；另一方面，提高了吸纳劳动力的能力，某种程度上增强了城市的产业承载能力，促使城市产业结构发生变化。但是，地方政府以建设产业园区来推动房地产、通过GDP增长获得财政收入的目的，造成园区内大量工业用地批而不建；又由于这些用地占据好的区位条件和发展走廊，闲置和不恰当的功能布局给城市空间结构带来问题。此外，大量乡村地区建于集体建设用地上的产业园区，缺乏统一的空间管理，不仅规模上失控，而且空间混杂、随处可见。

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以上海浦东新区为例，“104”区块内的规划工业用地总计168.05平方公里，而实际分布在工业区块内的工业用地只有44.14平方公里，占工业区块用地的26.26％，即工业区块内有70％以上、约124平方公里的建设用地没有被利用；同时，却有71.97平方公里工业用地分布在设施、服务、区位、道路条件等都相对优越的工业区块之外，呈零星分散特征。 dedecms.com

工业用地混杂分布于集中建设地区，会产生若干不利影响。一是造成城市功能和空间结构的混乱，给空间管理带来不便。二是造成生产性交通与生活性交通之间的相互干扰，给道路网络和配套设施造成压力。三是工业生产会给周边城市功能带来安全、卫生隐患。四是给工业用地的再开发利用带来障碍，很多企业在衰败之后不是考虑转型、出让、再创业，而是等待政府收储土地以获得超额的土地价格增值，造成土地闲置逐年增多。

（三）“存量工业用地”问题凸显

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工业用地在规模结构中超出合理的比例，在空间结构中占据城市的增长空间，使城乡建设空间布局结构混乱，而且低效使用情况非常普遍。其中，一部分是空间结构性低效，即布局没有体现用地的区位价值；一部分是经济性低效，即工业用地的投入产出效率低下；还有一部分是分布状态低效，由于没有向产业园区聚集，在空间上造成建设用地的碎片化，土地使用整体效益下降，从而造成土地空间资源总量的紧张。

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土地经济绩效和空间绩效同时低下是当前工业用地存在的问题。政府对土地财政的依赖，导致重视企业入驻而忽视经济活力和就业岗位，导致工业用地批而不建、闲置；同时，全口径的工业用地使用和分布信息却处于不公开的状况，这导致运用“地均投入一产出”和“地均GDP增长率”等评估指标进行评价时，忽视了对低效、闲置工业用地的通盘考虑，也忽视了对空间布局的结构性低效进行评估。

“存量工业用地”由于产业周期性波动、土地财政和乡村推进工业化而产生，企业关停、用地闲置、布局结构失调是主要的表征。“存量工业用地”更新需要开展工业用地规模结构和空间结构的“双重优化”和重构，是实现城市产业结构调整和发展转型的关键所在。

（四）工业向园区集中举步维艰

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由于城、乡共同推进工业化，城市行政辖区内的各类工业用地出现了只增不减、利用效率逐降、功能结构失调、空间分布无序等矛盾，成为功能结构改善、城乡就业互动、城市运转效率提升和促进城乡“生态、生活、生产”合理结构形成、实现可持续发展的重要障碍。

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上海曾提出“三集中政策”，其中有“工业向园区集中”的要求，但是集中效果不明显。自2003年开始，上海经过两次清理整顿，在177个申报开发区中公布了41个国家公告开发区（其中15个国家级、26个市级）。2011年数据显示，现状752平方公里的工业用地中，分布在上述公告开发区内的工业用地为242.9平方公里，集中率仅为32％左右，总体聚集程度不高。 dedecms.com

近年来，上海又推出“198区域”（集中建设区外）工业用地减量化、“104区块”（规划工业区块）、“195区域”（规划工业区块外，集中建设区内）工业项目转型等政策相互配合，促使各类工业用地向产业区块聚集。上海市政府也同时发现，仅仅推出空间政策和相关土地政策（如工业用地出让“弹性年期”政策）是不够的，必须以政府绩效考核制度的改变相配套；因此，必须剥离乡镇、街道一级政府的招商引资等经济职能，促使基层政府向社会公共服务职能转型方面做出尝试。

三、思考和启发 织梦好，好织梦

（一）理论体系构建方面应注重城乡统筹 织梦内容管理系统

1.城和乡一直以来都是同一个问题的两个面。由于行政区划的一致性，工业用地以及在其上发生的社会经济活动、所承载的就业，应当不分都市化地区和农村地区而被一视同仁。工业用地的更新利用需要城乡统筹，否则难以在总量上实现控制。 织梦内容管理系统

2.关注国外城市更新、工业区复兴、棕地（brownfield）再开发等方面的理论和方法的局限性。由于国内外财税制度存在差异，我国工业园区中有大量闲置工业用地是地方政府土地财政行为的“负产品”；同时，地方政府只重招商引资，忽视产业生命周期、聚集效应和知识溢出效应等规律，因此，借鉴国外更新经验未必能够解决当前面临的核心问题。

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3.城乡统筹，就必须具有整体性和战略性眼光。只是在项目、在局部、在片区层面思考“中心城工业用地退出”“工业园区再开发”和“乡镇工业向园区集中”等问题，难以促使城市整体空间结构的优化，既然工业用地是行政辖区内最具有挖潜可能的土地使用方式，那么就需要建立起通盘考虑的全局观。 copyright dedecms

（二）技术体系运用方面应关注空间绩效

1.亟须形成工业用地更新和空间重构的基础理论。建设用地集约化使用的发展理念体现在两个层面上：一是提高用地绩效；二是持续更新过程。提高用地的使用绩效建立在集约利用土地、规模效应和用地投入产出强度上，强调地尽其用；持续更新过程建立在产业发展和经济行为规律的基础上，强调根据发展阶段和状况进行动态配置、调整结构和布局。基于这两个层面的政策导向，构建具有更广内涵的城市更新理论和空间政策手段迫在眉睫。 内容来自dedecms

2.规划技术体系中缺乏对工业用地布局与城市设施、职住分布之间“空间匹配”（spatial match）状况进行空间绩效评价的有效方法。城市功能的空间配置具有持续演进的“历时性”特征，这不仅要求关注产业转型和社会转型的空间意义，而且要求通过绩效评价，提出土地开发、设施配套、就业分布相互作用影响下的工业用地空间重构模式和规划策略。 织梦好，好织梦

3.规模结构和空间结构的转型导致单个工业用地更新项目必须从局部和整体两个视角进行审视。评价工业用地更新的空间绩效，需要兼顾土地经济性（投入产出效益）和空间合理性（空间绩效）两类标准，兼顾城市建成地区和乡村地区分布的工业用地，避免局部的、片面的看待某个更新项目。

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（三）工业用地更新应关注社会转型和制度保障

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1.工业用地更新涉及社会转型的问题。城市化是工业化的伴生物。但是，以乡镇企业为代表的农村工业化在很大程度上游离于城市行政管理之外，导致非农化却没带来完全的城市化。工业区看上去建成度很高，却不能提供城市生活保障。工业化和城市化过程、工业用地的更新过程都在促进着城市社会结构的变迁。 内容来自dedecms

2.土地空间资源潜力挖掘和空间结构优化，需要其他相关制度性的保障。工业用地的空间集聚和规模结构优化能够给城市行政辖区带来普遍的改善，那么，就需要在管理制度、实施机制和配套政策综合给予支持。比如，如何看待地方政府的招商引资活动，如何正确处理地方一级政府干预经济活动的行为等。 copyright dedecms

四、结语

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城市发展所面临的问题和挑战，迫使人们反思增量型发展模式，反思经济增长方式。“再开发”“挖潜”和“更新”等理念的提出，事实上是要为新的发展模式提供经济支撑和空间运作平台。为了实现对总量的控制，需要既审视城市中心区，也考察乡村地域；既关注产业生命周期，也要探寻土地财政影响；从总体上协调工业用地更新与城乡空间结构的优化。 copyright dedecms

“新型城镇化”及相关政策所形成的倒逼机制，使工业用地长期以来存在的问题得以凸显。工业用地的更新，既涉及已有规划的修改，也涉及权力和利益空间格局的再分配，因此，根据各地情况进行制度性建设，通过地方性立法、编制城市更新规划、划定城市更新单元、成立更新主管部门等措施，对更新活动进行有效的引导，也是完成工业用地更新目标不可缺少的重要部分。 内容来自dedecms

参考文献： 本文来自织梦

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