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[摘要]文章回顾了改革开放以来中国土地流转政策与制度的演进过程及其总体特征，归纳总结了“反租倒包”“两权抵押”“宅基地换房、换保障”租赁、“股份合作”制、信托等典型土地流转模式的优缺点，以及政府主导型、集体主导型、农民主导型的土地流转模式的区别和利弊。文章认为，中国土地流转制度设计要完善农村土地治权结构、健全服务体系、完善社会保障制度、因地因时制宜优化土地流转模式。

[关键词]土地流转；制度设计；模式优化

一、绪论

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土地流转事关全国亿万农民和农民工的切身利益，直接影响着中国城乡协调发展、社会大局稳定和全面建成小康社会目标的实现，始终是社会各界广泛关注的焦点问题。目前，学术界对于土地流转的主流观点主要有两种。其一，温铁军1、、曹锦清2、、贺雪峰3、等学者反对土地私有化，谨防土地私有化而导致农民失去土地，并主张保持集体对土地拥有一定的控制权。其二，党国英4、、厉以宁5、和陈锡文6、等学者主张弱化集体权利，将土地权利逐渐过渡到农民手中，用资本进行自愿交易以充分体现行为主体的公正及理性，并认为农地流转的规模必须同农民向非农产业转移的规模相匹配。本文在借鉴上述学者研究成果的基础上，从加快农村土地流转、高效利用农村土地资源、增加转让双方的收入等方面进行探索，同时对可能引发的诸如农民失业、农村老龄化、乡土体系瓦解、城乡矛盾激化等风险，以及土地流转所表现出的土地产权及配套政策安排等方面的得失值进行系统分析。

当前，随着中国工业化、信息化、城镇化和农业现代化的不断推进，加快农户承包土地经营权流转已成为必然趋势。探索土地流转政策与制度演进、实践演进的交互影响及其内在规律性，对更好实现中国土地流转具有重要的借鉴和参考价值。尤其是在中国现有经济社会发展条件下，若要推进适度规模土地流转，尚需借助一定的政策设计和制度安排，以促进其健康、高效发展。 dedecms.com

二、中国土地流转制度演进及特征

中国土地流转制度是土地产权变迁和土地改革共同作用的产物，这些土地流转政策主要包括全国人民代表大会及其常务委员会制定的相关法律，党中央和国务院发布的决定、通知等文件，以及各级地方政府出台的具体实施办法、细则等，它们对土地流转的实践探索具有重要的指导作用。本文对改革开放以来中国土地流转政策路径演进进行简要梳理（见表-1）。 织梦好，好织梦

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回顾改革开放以来中国土地流转政策与制度演进过程，可以发现中国土地流转政策与制度演进具有以下四个特征。第一，土地流转政策采取循序渐进的方式逐步完善。由于土地流转复杂、风险性高，中央通常采取以文件的形式来规定和发布，待时机成熟后，再以制定法律法规的方式予以确认。第二，遵循“稳定优先，兼顾效率与公平”的原则，立足维护经济社会大局稳定，提高生产效率与兼顾公平。第三，逐步向集体规模流转方式转变。为实现适度规模化，土地流转大多数经过把土地使用权从农民手中集中到集体的过程。第四，中央的“政策激励”和地方的“利益冲动”共同形成了土地流转政策在实践层面的扭曲，地方政策先行探索，经过总结经验取得成效，并获得中央认可或授权后，再逐步在全国范围内进行推广。 dedecms.com

三、中国土地流转模式及其特征 内容来自dedecms

在建立和完善市场经济进程中，全国各地在中央及地方政策的鼓励下，开始不断探索土地流转新模式，出现了“反租倒包”11、的南海模式、“两分两换”12、的浙江嘉兴模式、“流转信托”13、的浏阳模式和“双放弃换保障”14、加“两股一改”15、的成都温江模式等较有影响的流转模式。整体而言，经过地方政府多年的试点推广和政策引导，农村土地流转制度变革已经从“诱致性”制度变迁逐步向“强制性”制度变迁转变，并在土地流转方面积极探索出“反租倒包”模式、“两权”抵押模式、“宅基地换住房、土地换保障”模式、“租赁制”模式、“股份合作制”和“托管”模式。本文对上述土地流转模式的优缺点进行比较分析（见表-2）。 dedecms.com

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上述土地流转模式存在差别的原因主要在于：不同的产权界定。如赵德余分析了土地征用过程中农民、地方政府与国家之间的互动关系，发现土地私有化的逻辑存在缺陷和公平与效率的取舍问题。若是注重流转效率，在普遍确权的基础上，建立公开、公正的土地流转市场就能释放农村资源存量里的收入流；若拆村并居、逼农民“进城上楼”，虽然短期内可以解决农业效率问题，但可能会引发诸多社会矛盾，反过来会影响长期效率和公平效益的发挥。有些学者认为，全面推进土地流转的时机已经成熟且具有紧迫性，应大胆推进；另一些学者则对当前的某些流转模式顾虑重重，认为当前土地流转可能会发生占“优”补“劣”、农地“非农化”、耕地“非粮化”等现象，导致背离了土地流转政策推行的初衷，可能会引发流转双方利益损失、加剧农村内部经营大户与失地农民之间的贫富分化、威胁国家粮食安全和影响农业可持续发展等诸多风险。

基于土地流转各主体的地位与贡献差异，土地流转模式可以大体分为政府主导、集体主导和农民主导三种模式。由于中国农村地域辽阔，地区经济发展水平受自然禀赋、地理环境、人文习惯等因素影响而存在巨大差异，只有对这些探索模式进行具体分析（见表-3），才有助于对土地流转进行综合考虑和深入探索。 copyright dedecms

通过表-3可知，虽然农户主导型土地流转模式的交易与治理费用较低，但由于其具有时间长、抗市场风险能力差、社会化组织费用较高及交易效率较低等特征，因而只是一个次优选择。政府主导型与集体主导型的土地交易方式具有土地流转效率高、速度快和效果好的明显优势，但其委托代理过程中产生的交易费用过高，这在一定程度上抵消了自身的优点。 本文来自织梦

四、中国土地流转的制度设计 织梦内容管理系统

土地流转政策涉及土地征用制度、耕地保护制度等土地其他管理制度的变革，涉及农业发展、农民生计、农村繁荣等问题，在进行土地流转制度变迁的同时，需要充分重视制度变迁过程中所产生的“关联效应”，不断增强与其他相关制度变迁的配套性和协同性，借以促进土地流转及管理制度整体性和适应性变迁，更好发挥制度变迁所带来的“优势效应”。

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（一）完善农村土地治权结构，保障农户合法权益 织梦内容管理系统

实践中出现政府监管的“越位”与“缺位”现象极易造成不平等的土地流转交易，应考虑建立科学的资源配置与谈判机制，有效防范地方政府“土地生财”的利益冲动，禁止基层政府对农村土地流转进行直接干预，防止地方政府和村委会与民争利，维护流转各方合法利益。依据农村土地流转已形成的“三权分离”局面，构建“政府和集体一中介组织一农户”三位一体的架构，对土地产权关系的实施给予适当保护，既可以确保农民合法利益得以实现，又有利于推动地方长治久安和全面提升农业综合竞争力。 copyright dedecms

（二）构建全方位全服务体系，提高农村土地流转绩效 织梦内容管理系统

积极培育农村特色合作组织，搭建市场信息服务平台，真正形成规模经营的市场化流转，实现农户、农业合作组织和生产企业的深度融合。大力发展农村土地流转中介组织，构建快速、高效、服务周到的交易平台，提供信息发布、法律咨询、价格评估和纠纷仲裁等服务，促进土地流转自发向“散户一中介组织一大户”转变，促进土地流转市场有序化、高效化。建立健全农村土地流转金融服务体系，根据地区经济发展水平和农村实际状况，制定扶持政策引导金融机构采用实用且高效的资本融资模式，为搞规模化经营的企业和流转土地的农户提供资金支持。对从事涉农企业或个人的生产实行优惠的税收政策，给予资金补贴或税收减免，提高它（他）们的生产积极性，进而提高生产效率和土地的利用价值。 copyright dedecms

（三）完善社会保障制度，弱化土地保障功能

土地流转政策绩效受到经济发展水平、产业发展、保障水平及思想观念等一系列因素的制约。因此，在中国农村社会保障体系不健全和保障水平较低的情况下，土地仍然是农村生活保障的主要来源，土地流转后的基本权益都会受到不同程度的影响。与此同时，土地流转不仅是一个经济问题，还是一个政治社会问题。基于此，应逐步构建覆盖全民统一的社会保障制度，逐步完善与区域经济相匹配的区域社会保障制度，然后在此基础上逐步推行“土地换社保”的政策，将参与土地流转的农户纳入城镇社会保障体系，摆脱农户社会保障对土地的依赖，为土地流转营造良好的社会环境。

（四）因地因时制宜，优化土地流转模式 织梦内容管理系统

社会主义初级阶段的基本国情决定了各地区的经济社会发展水平具有明显差异，各地区土地流转面临的问题也各不相同，要因地制宜采取最适合的流转模式，并在推进中不断优化。如在经济发达地区，土地流转市场相对成熟，可以在政府的宏观指导和规划下，积极推广“两权抵押”“股份合作制”等模式，实现土地流转的有序推进。在经济欠发达地区，由于缺乏龙头企业和中介机构，需要政府给予政策扶持和引导，并由集体主导，推广“反租倒包”“租赁”“土地信托”等模式。在城乡结合部和近郊地区，“宅基地换房、换保障”则是一种简便易行的土地流转模式。

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注释： 内容来自dedecms

1、温铁军、冯开文《农村土地问题的世纪反思》，载于《战略与管理》1998年第4期第98至110页。

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2、曹锦清《土地家庭承包制与土地私有化》，载于《华中科技大学学报（社会科学版）》2009年第1期第6至7页。 织梦内容管理系统

3、贺雪峰《农地承包经营权确权的由来、逻辑与出路》，载于《思想战线》2015年第5期第75至80页。

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4、党国英《“十二五”规划时期农村改革的基本任务》，载于《中国农村经济》2010年第8期第14至23页。 本文来自织梦

5、厉以宁《论城乡二元体制改革》，载于《北京大学学报（哲学社会科学版）》2008年第2期第5至11页。 织梦内容管理系统

6、陈锡文《关于农村土地制度改革的两点思考》，载于《经济研究》2014年第1期第4至6页。 织梦内容管理系统

7、参见1984年1月1日中共中央《关于一九八四年农村工作的通知》。 dedecms.com

8、参见2008年10月19日中共十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。 织梦好，好织梦

9、参见2013年11月12日中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

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10、参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》。

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11、“反租倒包”是指村委会将承包到户的土地通过租赁形式集中到集体（称为反租），进行统一规划和布局，然后将土地的使用权通过市场的方式承包给农业经营大户或者从事农业经营公司（称为倒包）的土地经营方式。

12、“两分两换”是指农民在依法、自愿的基础上，将宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障的土地流转模式。 dedecms.com

13、“流转信托”是指在坚持土地集体所有制和保障农民承包权的前提下，由政府出资设立的信托中介服务机构接受农民的委托，按照土地使用权市场化的需求，通过规范的程序将土地经营权在一定期限内依法自愿、有偿转让给其他公民或法人进行农业开发经营活动。 copyright dedecms

14、“双放弃换保障”。如果农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权，那么就可以在城区集中安排居住，并享受与城镇职工相同的社保待遇。

15、“两股一改”。农村集体资产和集体土地股份化，并切实改变农民身份。

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[参考文献]

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