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乡镇级“规土融合”实现路径与技术创新 dedecms.com

——基于武汉乡镇总体规划实践的探讨 织梦好，好织梦

摘要：在我国的规划体系中，城乡规划与土地利用规划是空间规划的核心，两者同时管理城乡用地，以实现土地资源的合理分配。两规由于在管理体制、技术方法、审批实施等方面存在矛盾，使得城乡用地管理效率低下。乡镇作为联系城乡的过渡地带，用地矛盾尤为突出。实现乡镇级“规土融合”对于调控城市边缘区用地矛盾、实现城乡统筹发展具有重要意义。首先从理论层面分析两规在乡镇级编制实施中的技术性矛盾，包括规划期限与规划范围、用地分类与统计口径、规划用地规模与布局、空间管制分区与要求、规划审批层级与标准5个方面，并从管理体制、规划思路、规划重点和法律依据方面探讨其矛盾产生的根源。进而，基于武汉市乡镇总体规划实践，从技术创新的角度系统总结了乡镇总体规划的技术程序，旨在从相对微观的层面进一步诠释“规土融合”理念的实践操作模式。 织梦好，好织梦

关键词：规土融合；乡镇总体规划；城乡规划；土地利用规划；武汉市

0 引言 织梦内容管理系统

我国城乡规划与土地利用总体规划的编制管理分属于城乡建设部门和国土资源部门，导致两者在管理体制、技术方法等方面出现许多矛盾，使得城市建设项目审批管理低效。实现“规土融合”是提高城市空间管理效率、实现城市可持续发展的切实需要，《城乡规划法》和《土地管理法》也都对两规协调提出了明确要求。在此背景下，上海、广州、深圳、武汉、厦门等城市相继开展了“规土融合”的实践探索。 本文来自织梦

当前，城乡统筹已上升为我国的重大发展战略。十六届三中全会提出“五个统筹”，其中“统筹城乡发展”排在首位，十七届三中全会进一步明确提出“要把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为推进农村改革发展的根本要求”。在此背景下，规划也必须进一步实施改革，打破传统城乡分治、重城轻乡的格局，村镇规划在此过程中发挥着日益重要的作用。

乡镇作为联系城乡的过渡地带，是城市扩张对土地需求的主要来源，存在大量非建设用地转为建设用地的情况。乡镇土地一方面要满足落实耕地保护政策的要求，另一方面又要为城市发展提供开发用地，用地矛盾极为突出。城乡规划的“重发展”理念与土地利用规划的“重保护”理念之间的不协调是用地矛盾突出的最直接原因。因此，实现乡镇级的“规土融合”对于调控城市边缘区用地矛盾、实现城乡统筹发展具有重要意义。

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2008年开始实施的《城乡规划法》将原来的城市规划、村镇规划细化为“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”，村镇规划便包括了镇规划、乡规划和村庄规划。而我国的土地利用规划体系按照现行行政区划体制划分为5级：全国—省（自治区、直辖市）—地区（地级市）—县（县级市）—乡（镇）。其中，位于第5级的乡（镇）土地利用总体规划是最基层的规划，乡（镇）以下的村不再编制土地规划。由乡（镇）两规在规划体系中所属的级别可知，实现乡镇级的“规土融合”，需要将乡（镇）土地利用总体规划与村镇规划相协调。 内容来自dedecms

现有的“规土融合”理论与实践研究多在市级层面展开，本研究针对乡镇级两规之间的技术性矛盾，分析其矛盾产生的根源，基于武汉市乡镇“规土融合”的相关实践，总结规土融合的技术要点与操作模式，以期为国内其他地区乡镇级乃至市级的规土融合提供参考。

1 乡镇级“规土融合”研究进展

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1.1 理论研究进展

自1996年全国第二轮土地利用总体规划编制起，学者们就开始对市级层面的“规土融合”展开了系统的研究，重点集中在两规之间的矛盾以及“规土融合”的途径等方面。在制度层面，主要从两规的管理体制、规划体系、法律保障等方面分析两者的矛盾，在技术层面，主要从基础数据、用地分类、空间管制等方面展开研究[1-5]。而乡镇级的“规土融合”研究较少，主要分为4类：（1）比较村镇规划和乡镇土地利用总体规划的异同点，总结两者的相似性与差异性，在此基础上分析两者之间的矛盾及矛盾产生的原因，进而提出两规衔接的基本途径及建议。汪燕衍等首先分析了乡镇级两规的关联性和矛盾因素，并探讨了两规矛盾所在的根源，最后提出了两规协调的实现途径[6]；梁湖清等分析了乡镇级两规的异同点，并总结村镇建设中的土地利用矛盾及其原因，在此基础上提出了两者合理协调的主要途径[7]。（2）结合具体的乡镇，分析案例地区的两规发展现状及存在的矛盾，针对特定地区提出两规衔接的关键技术问题。武睿娟等以无锡市惠山区为例，从镇村布局规划的角度来分析两规衔接[8]；单媛等以宁夏回族自治区为例，从城市总体规划的横向体系和村镇规划的纵向体系研究村镇规划的“多规合一”[9]；张姗姗以江苏省延陵镇为例，分析其两规实施现状，并按照规划编制程序，系统分析了两规需要整合的内容[10]。（3）重点分析规划协调背景下乡镇土地利用分类标准的统一，建立两规统一的土地利用分类标准。张亚丽等对土地利用现状分类（GB/T21010—2007）和镇规划标准（GB 50188—2007）中的土地分类进行对比分析，最终确定了统一的乡镇土地利用分类[11]。（4）对现有村镇规划和乡镇土地利用总体规划的协调程度进行定量评价，从定量评价结果中找出问题症结，进而提出两者协调的途径。主要有协调发展度模型和问卷调查两种方式。张亚丽等采用层次分析法、特尔菲法和关联分析法，在进行两规单项实施评价的基础上，构建两规协调评价指标体系和评价模型[12]；田华文以河南省商城县双椿铺镇为例，通过两规实施和协调度评价模型计算该镇两规的协调水平，得出乡镇土地利用总体规划实施评价指数低影响两规协调水平的结论，在此基础上提出两规协调的建议与对策[13]；牛志明等以阜康市滋泥泉子镇为例，对农民、政府以及土地规划方面的专家学者发放调查问卷，依据问卷分析结果评价研究区两规的协调程度，最后，对研究区的两规协调提出针对性的对策与建议[14]。 内容来自dedecms

1.2 实践进展 织梦内容管理系统

在乡镇级的规土融合实践方面，湖州、上海和成都均进行过尝试。湖州于1997—1998年全面开展了全市123个乡镇域总体规划和乡镇土地利用总体规划的同步编制工作。成立了两个规划协调小组，结合村镇规划编制土地利用总体规划，将土地利用总体规划的核心内容纳入乡镇域总体规划[15]。通过规划前期的基础资料共享，规划中期的两规瓦相参照调整，规划后期的“二图合一”工作协调两规关系，以达到区域整体协同发展的目标。上海虽未直接对乡镇级的规划重点进行“两规合一”的编制，但在市一级“两规合一”的大背景下，对新市镇规划的编制产生了重要影响，使其在一定程度上也实现了规土融合。通过建设用地指标的层层分解对新市镇的发展规模进行了控制，并将土规中的基本农田控制线转化为城规中的城市增长边界，使城市发展空间得到限定，遏制城市外延式扩张的趋势。且在城规中划定集中建设区，在此基础上落实土地管理指标。通过将城规对“城—镇区”的研究重点与土规对“乡—农村”的研究重点相结合，将两规取长补短，实现城乡统筹发展[16]。成都在既有城乡统筹规划的基础上，以“两规合一”为主导，开展综合规划编制工作，即以乡镇总体规划与乡镇土地利用总体规划为核心，搭建“一张图”管理平台，实现两规的统筹管理[17]。重点统一两规的规划期限、规划范围、基础数据、用地分类及空间管制，重点衔接镇域综合现状、镇域总体规划布局、镇域空间管制和镇域产业布局，形成统一的基础平台，国土、规划部门分别再充实两类规划本身的工作内容，最后实现规划成果的集成。通过协调乡镇土地利用总体规划与乡镇总体规划，力图解决乡镇发展与土地利用之间的矛盾，控制乡镇建设用地无序蔓延，实现城乡统筹。

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总体而言，国内在乡镇级进行规土融合的尝试以及对实践经验的总结较少。为数不多的几个城市所进行的规土融合尝试中，湖州市的“二图合一”只是图层的简单叠加，未能实现真正意义上的规土融合；上海的新市镇规划只是在市域两规合一的影响下实现了某些方面的合一，而非专门针对乡镇级规划进行全面的规土融合；成都市的两规在行政管理上仍分属两个不同部门，在规划实施管理上的融合仍有较大提升空间。

2 技术矛盾及其根源 dedecms.com

2.1 乡镇级规土融合的技术矛盾 copyright dedecms

2.1.1 规划期限与规划范围。在规划期限方面，土规期限一般为10～15年，村镇规划期限一般为20年。土规期限一般短于村镇规划，导致规划实行到中后期时，两规组织修编的节奏对不上。在规划范围方面，土规是全局性的，规划范围为行政辖区内的全部土地，而村镇规划是局域性的，核心是规划区内的各类用地。从这一意义上看，两者存在着局部与整体的关系[18]。两者在规划时间和空间上的错位难以及时管控建设用地的无序扩张，导致周边耕地乃至基本农田保护区常被蚕食。 织梦好，好织梦

2.1.2 基础资料与用地分类。在基础资料方面。首先，两者规划底图不一致，土规采用每年更新的土地利用变更调查数据，而村镇规划采用城乡规划管理部门提供的数据，数据误差较大且更新不及时[19]。其次，村镇规划中人口预测包括常住人口、通勤人口和流动人口，而土规中不包括流动人口。导致两规预测人口数不一致，使最终确定的总用地面积和控制性人均指标均难以衔接[6]。在用地分类方面，两规在绿地、区域公用设施用地、特殊用地和水域等地类的界定上存在差异。地类划分不同便会导致用地空间难以一致[20]。当不一致情况出现时，便需要两个规划反复地对比核实后调整规划，导致行政效率低下。

2.1.3 规划用地规模与布局。两规的用地规划矛盾最突出的是建设用地，表现在建设用地规模的确定方面存在差异，在土规中，建设用地规模是根据上位规划的建设用地、耕地、基本农田指标等要求，自上而下落实和分解建设用地指标，并根据《土地利用现状分类》对城乡建设用地进行统计。在村镇规划中，建设用地规模的确定是在综合村镇发展条件的基础上，先预测规划期内的人口规模，再根据城镇和村庄人均建设用地指标，并按照《城市用地分类与规划建设用地标准》对城市建设用地进行统计。两规编制依据、测算方法和统计口径的不同使两规在建设用地规模控制和空间布局方面未能有效衔接[8]。

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2.1.4 空间管制分区与要求。2006年的第三轮土规开始引入空间管制模式，但其空间管制的分区与要求都与城规有一定差异。首先，分区依据不同，土规主要依据上级规划土地用途区与建设用地空间管制的要求，而村镇规划主要是基于城乡生态安全的角度，综合考虑自然环境、社会经济以及工程技术条件等因素。其次，分区范围不同，两规的限建区同名不同范围，允许建设区与有条件建设区范围也不完全吻合，土规的范围要大于城规。最后，分区管制要求不同，两规对建设用地管制分区的强制性要求都不明确。而城规除了控制土规保护的生态用地外，还控制风景旅游区的核心区用地等。而且，土规将禁止建设区和有条件建设区作为强制性内容，而城规中未明确规定。 copyright dedecms

2.1.5 规划审批层级与标准。乡镇土规由省、自治区、直辖市政府审批，而村镇规划中，县人民政府所在地镇的总体规划由县人民政府报上一级人民政府审批，其余乡镇则是由乡镇的上一级人民政府审批（区、县、县级市）[21]。因此，乡镇土规的审批级别相对较高，其审批要求也更严格。而村镇规划只需由区县政府审批，地方政府迫于经济发展压力，甚至在土地财政的驱使下，在审批村镇规划时往往对控制建设用地规模管控不严，导致未到规划期末就已将建设用地指标用完的情况出现。

2.2 乡镇级“规土融合”的矛盾根源 织梦好，好织梦

在管理体制上，两规分属于平级的不同部门管理，在规划思路上，两者分别为“以需定供”与“以供定需”，在规划重点上，两者分别为“重布局轻指标”与“重指标轻布局”，在法律依据上，两者分别为《土地管理法》与《城乡规划法》（图1）。这些差异的综合作用便导致两规技术性矛盾的产生。 dedecms.com

2.2.1 管理体制：“建设部门”与“国土部门”。我国实行条块并行的行政管理体制，各部门之间权力分割，且缺乏有效的协调机制。城规与土规的编制和管理分别由住房和城乡建设部门和国土资源部门主管，分属于两个在行政上同级的单位，行政体系平行且各自独立，导致两者的编制思路和处理方法均有所差异。此外，编制机构彼此之间也缺乏有效沟通。这就使得两规编制自成体系，内容相互交叉、事权划分不清甚至彼此冲突，进而使得规划成果的衔接和实施困难，规划审批和项目落地也存在问题[6]。 织梦好，好织梦

2.2.2 规划思路：“以需定供”与“以供定需”。村镇规划是“以需定供”的规划思路，即在分析村镇的社会、经济、人文等发展条件的基础上，按市场经济条件下村镇发展的客观规律[18]，提出村镇发展战略和发展规模等目标，统一安排村镇发展用地。主要通过预测城镇人口规模、再按国家人均建设用地面积指标估算城市用地规模和设施水平[22]确定规划目标，以满足预测人口的需求。重点在于从需求出发，着眼于发展。而土地利用总体规划是“以供定需”的规划思路，即根据上级层层下达、逐级分解的指标，将控制指标落实到位[23]。其规划目标的确定主要是围绕政府下达的指标进行预测和空间配置。重点在于从供给出发，着眼于保护。两者指导思想相逆导致两者的交叉重叠部分较易出现供需矛盾，尤其是建设用地的规模和布局成为了两者矛盾的凸显之处。 织梦好，好织梦

2.2.3 规划重点：“重布局轻指标”与“重指标轻布局”。村镇规划重布局轻指标，强调土地空间布局与使用指引，规划重点在于对规划区进行用地规划布局，建设用地的拓展与布局是核心。然而，地方政府对土地财政的过度依赖，驱使其通过调整用地性质和扩大用地规模等方式不断增加经营性用地规模，导致城市建设用地规模不断扩大，侵占生态绿地[24]，突破了土规中的控制指标。而土规重指标轻布局，强调落实“保护耕地和基本农田”的基本国策，规划重点是落实基本农田和建设用地的控制指标[25]，实现耕地总量动态平衡，注重保护耕地和控制建设用地。然而，在具体操作过程中，往往又只注重指标规模的完成，对于基本农田保护只重量不重质，未锁定基本农田的布局，就导致“占了良田补劣田”的情况出现，更有甚者将荒山划成了基本农田，与基本农田的内涵和初衷相悖。因此，两规的不融合导致城乡用地在空间协调和指标分配上脱节，难以较好地平衡经济发展与耕地保护之间的关系，进一步导致两者的空间管制分区不吻合等问题的出现。

2.2.4 法律依据：《土地管理法》与《城乡规划法》。《城乡规划法》是专门针对城乡规划的立法，其在保障城乡规划的实施方面具有法律效应，相较之下，《土地管理法》中只是设置了专门的章节对土地利用总体规划进行说明，并非针对土规的专门立法。土规由于缺乏必要的法律法规作为支撑，其在实际操作中的宏观控制和约束力便被大大削弱。只能对土地利用进行宏观控制性的规划，但在如何保证规划顺利实施及如何惩戒违反土规行为方面尚不够明确[14]。由于土规缺乏权威的立法保障，也就难以约束具有较高权威性的城乡规划，导致一些城镇在编制城乡总体规划时大量占用耕地，不切实际地盲目扩大城镇范围，造成土地供应总量失控，规划指标被提前用完[26]。此外，两规所依据的法规体系分化，不但对两规提出不同的审批要求，还会产生不同的规划技术标准，规划便难以协调。 内容来自dedecms

3 实现路径与技术创新 织梦内容管理系统

3.1 乡镇总体规划编制背景

武汉市素有规划和国土编制单位合署办公的传统，为规土融合奠定了有利的体制基础。2010年，武汉市城市总体规划和土地利用总体规划相继获得国务院批准，为了更好地层层落实两个总体规划的融合，武汉市便将镇域总体规划和乡镇土地利用总体规划合一编制，统称为“乡镇总体规划”[27]。此后，武汉市国土资源和规划局组织召开全市乡镇总体规划编制动员大会，重点关注“规土”的衔接问题[21]。最终历时3年完成了全市80个乡镇总体规划编制，实现了法定规划的市域全覆盖，为建立规土合一的“一张图”管理平台奠定了基础。 copyright dedecms

乡镇总体规划的主要任务可概括为“承上”和“启下”两个方面。“承上”是指在乡镇域范围内落实上层规划的目标和要求，主要包括：（1）分解、落实市、区级经济与社会发展目标；（2）确定各乡镇近远期城镇和农村总人口指标；（3）将城市、区域性大型基础设施在乡镇域内进行空间定位；（4）分配乡镇城镇、村庄用地指标，交通、水利等非农用地指标，基本农田保护面积指标等。“启下”是指统筹安排乡镇域本身的各项发展，主要包括：（1）制定乡镇经济、社会发展和环境保护目标；（2）确定乡镇性质、规模和发展方向，并对各类用地进行总体布局；（3）村庄撤并、改造与布局；（4）乡镇域教育、卫生、文化等社会服务设施布局；（5）乡镇域交通、水电、水利等基础设施布局；（6）乡镇域土地利用各项规划指标的落实、基本农田保护区及各类土地利用用途分区的划定。 织梦好，好织梦

3.2 乡镇总体规划编制的核心思路 内容来自dedecms

乡镇总体规划应依照相关法律法规的规定，在实现“规土融合”的同时也注重与上位规划的衔接，并组织公众参与，保障规划的可行性。其编制的核心思路如下：（1）相互借鉴，互为补充。借鉴城规空间布局的思想和土规指标控制的理念，在土规给定的指标范围内布局各类用地，并将城规在城镇地区的规划重点与土规在农村地区的规划重点相互补充。（2）统一数据，相互协调。建立两规统一的编制技术基础，采用相同的数据收集途径，统一基础数据；实现两规用地分类的对接；并采用相同比例的底图。（3）同编同调，循环衔接。两规合一编制并同时调整，即在其中一个规划需要调整规划方案时也同时调整另一个规划。在确定建设用地总指标时，城规先将土规规定的总指标分解下达给各村镇，然后再反馈给土规，同时满足两规要求后再最终确定各村镇规模。土规中的城乡建设用地规模边界和扩展边界也要根据城规确定的用地规划布局来确定。 copyright dedecms

3.3 规土融合技术程序

3.3.1 编制流程与实现路径。武汉市规土融合背景下的乡镇总体规划编制流程包括工作准备、基础研究、确定规划目标、方案编制、公众参与及报批实施5个阶段。

（1）工作准备阶段。主要包括组织准备和技术准备两方面。组织准备又可分为领导决策机制、组织编制机制和经费保障机制，“规土融合”主要体现在规划和国土合署办公。技术准备包括基础资料调查、规划基数确定、基础图件准备，在乡镇级的两规合一编制过程中实现了规划基础数据的共享，建立起“一张图”平台。

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（2）基础研究阶段。主要包括农村居民点调查、基本农田调查、土地整理潜力调查、土地利用现状分析。所有调查数据同样在两规中共享使用，保证规划基础数据的一致性。

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（3）确定规划目标。主要制定发展战略和规划目标，同时满足两规的规划要求，包括城规中的发展战略与定位、经济社会发展目标以及土规中的土地利用规划目标。 织梦内容管理系统

（4）方案编制阶段。乡镇级的规划方案既包含了城规中的镇域体系规划和镇区结构规划，又包含了土规中的土地利用布局，而在镇域空间管制方面则统一划定空间管制区。 织梦内容管理系统

（5）公众参与、报批实施阶段。组织相应乡镇有关部门、干部和群众积极参与，广泛听取意见，最后报批规划成果，对规划内容进行公示。 copyright dedecms

3.3.2 技术要点与技术创新。在整个乡镇总体规划的编制过程中，规土融合的技术要点可概括为：共享基础数据平台、对接用地分类标准、优化镇域镇村体系、协调用地空间布局、统一空间管制分区（图2）。

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（1）共享基础数据平台。1、共享现状数据：根据乡镇总体规划编制的需要，建立统一的基础数据平台，土地利用现状数据采用2005年的土地利用变更调查数据，并将经济社会、资源环境、重要设施、地形图、影像图等信息都集成到一个统一的平台上，两规均采用相同基础数据和图件。2、共享规划数据：首先，规划期限的统一。此轮乡镇总体规划的规划期限与第三轮土地利用总体规划规划的期限一致，即2006—2020年。以2005年为规划基期年，2009年为规划参照年，2020年为规划目标年。规划期限的统一为两规编制内容的融合提供了对接基础。其次，规划范围的统一。土规的规划范围要广于城规，土规规划范围为行政区域范围内的所有用地，而城规主要针对镇区范围内的用地进行研究。此次编制的乡镇总体规划，将规划范围统一延伸至全区域，便于指导全局范围内各村镇的建设，也有利于两规用地规模和布局的协调。此外，相关规划和重大建设项目信息均统一集成到共享数据平台之中，两规的项目组均可以通过该平台查阅资料，实现资源共享、信息互通。 copyright dedecms

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（2）对接用地分类标准。由于上级部门的城规和土规仍然分属两个部门管理，规划报批时需要将乡镇总体规划又划分为城规和土规两个规划，达到乡镇总体规划“可分可合”的要求。为此，武汉市制定了《城乡用地分类与土地规划分类对接指南》和《武汉市城市用地分类标准指南》，实现两个规划用地分类的对接。土规的建设用地在镇区不细分，但城规的建设用地在镇区按照《武汉市城市用地分类标准指南》进行分类[27]。在编制乡镇总体规划时，两规用地分类对接重点关注的几类用地包括：1、土规中的“其他独立建设用地”按具体的用地性质纳入城规中的具体类别之中；2、土规中的水库水面与城规中的水域用地对接；3、土规中的水工建筑用地与城规中的工程设施用地对接[21]（图3）。 dedecms.com

（3）优化镇域镇村体系。在传统的区域城镇体系构建中，城规集中关注规划区，而土规广泛关注行政区内全部区域，其关注重点的不同在规土融合过程中便产生了矛盾。在规土融合的背景下，武汉市构造了市域范围内三级七层次的城乡中心体系结构，即“城（主城、新城）—镇（中心镇、一般镇）—村（重点中心村、中心村、基层村）”。在乡镇总体规划编制过程中，根据全市的聚落体系结构，针对不同乡镇的发展差异提出了多镇一体型、强镇域弱镇区型和强镇区弱镇域型3种镇村体系主导发展模式[28]。各类型的典型区及特征为（表1）：1、汉南区属于武汉市远城区，是在原有的国有农场的基础上发展而来，大部分土地已收归国有，且人口大多为移民，对当地的归属感不强，迁村并点较易开展。规划提出构建“中心城—中心镇—中心社区”三级镇村体系。在乡镇总体规划过程中，打破常规以区为单位，将区内的4个乡镇的乡镇总体规划同时进行编制，消除了乡镇之间的壁垒。2、江夏区郑店街属于靠近主城边缘的乡镇，其行政中心与经济中心偏离，镇域范围内局部地区社会经济发展状况超前，逐渐弱化了其与镇区之间的联系。比如，江夏区郑店街的黄金工业园位于镇域北部，紧邻纸坊街的黄家湖地区，在功能上实现了与黄家湖地区的一体化发展，与郑店街镇区联系较少。因此，规划提出构建“镇区（含园区）—农村新社区—农村集聚区—农村居民点”的四级镇村体系，镇村体系中的各项功能平行设置，镇域的综合职能由各级别共同承担。3、黄陂区蔡家榨街属于城市外围的乡镇，行政中心与经济中心重合，镇域的发展围绕镇区展开。规划提出构建“镇区—重点中心村—中心村—基层村”的四级镇村体系，等级化趋势明显，突出镇区和重点中心村在镇村体系中的服务功能，促进中心村的发展，并适当减少基层村的数量。

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（4）协调用地空间布局。在用地空间布局方面，乡镇总体规划主要落实两方面内容：一是城规中的城乡建设用地空间布局，二是土规中对基本农田、生态用地等的保护指标。其具体做法为：1、耕地和基本农田。主要达到保护耕地、落实基本农田保护指标和推进高产农田建设的目的。例如，郑店街规划基期的耕地占土地总面积的41.83％，其规划措施是：首先，限定规划期内的新增建设用地占用耕地指标，并通过土地整理复垦或易地补充的方式保证耕地保有量。其次，对于基本农田不但确保其数量，还提升其质量。对于优质耕地等继续作为基本农田，对于土地整理复垦开发新增的优质耕地也调整为基本农田，对于质量较差的基本农田予以调出。还有，推进高产农田建设，完善其农业配套设施和灌溉体系等。而蔡家榨街规划基期的耕地占土地总面积的60.53％，这方面的规划目标较易达到。2、城镇工矿用地。主要目标是促进城镇集中集约式发展。首先，限定城镇用地面积和人均城镇用地面积。其次，控制采矿用地规模，整治零星分散的采矿用地。再者，调整独立建设用地布局，引导其向城镇集中。例如，郑店街的人均城镇用地由2005年的230 m2降为2020年的165 m2，采矿用地减少56.7％，独立建设用地减少18.8％。蔡家榨街提出采矿用地由2005年的0.49 hm2降低为2020年的0 hm2、独立建设用地减少10％的目标。3、农村居民点用地。武汉乡镇总体规划将农村居民点划分为新建型、控制型和复垦型，对3种类型的村庄采取差异化的的用地布局模式。新建型是需要进行村改居或集中还建的村庄；控制型是可以保留但在规划期内用地不得扩大的村庄；复垦型是规划期内拆迁并复垦为农用地的村庄。例如，郑店街划定的新建型、控制型和复垦型村庄个数分别为42，101，127个，蔡家榨街分别为27，66，151个。4、交通水利没施用地。在交通用地方面，在保障较高级别区域性交通用地需求的同时，也加强区、乡级的公路网络建设。在水利设施用地方面，保护湖泊水库，加大水利基础设施建设。5、其他建设用地。保障风景名胜区以及军事用地等特殊用地的需求，同时也对废弃、闲置的用地进行复垦整理。6、土地整治安排。土地整治的主要目标是增加耕地。首先，通过农用地整理提高耕地质量，提高有效耕地面积。其次，通过废弃矿山的恢复和农村居民点用地的整合实现建设用地的复垦，在此基础上可开展城乡建设用地增减挂钩工作。最后，对荒草地等宜耕土地适度开发为耕地，作为后备土地资源。例如，郑店街划定了4个农用地整理项目、16个建设用地复垦项目和23个自然保留地开发项目，蔡家榨街划定了2个农用地整理项目、2个建设用地复垦项目和22个自然保留地开发项目，以达到增加耕地的目的。 内容来自dedecms

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（5）统一空间管制分区。乡镇总体规划将城规中的“五线四区”与土规中的“三界四区”相结合，提出“三线四区”的概念[29]，划定城乡建设用地规模边界、扩展边界和生态保护底线，形成允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区4个管制区域（图4，表2）。具体包括：1、允许建设区位于城乡建设用地规模边界内，是城乡建设用地选址布局的区域，用于乡镇建设、产业发展等，重点保障镇区的建设用地。对于允许建设区，可以划分为城镇允许建设区、村庄允许建设区、独立工矿允许建设区。例如，郑店街的允许建设区主要包括镇区、物流园区、工业园区、新建型及控制型村湾、独立建设用地。蔡家榨街主要包括镇区、新建型村湾及工矿企业用地。2、有条件建设区是位于城乡建设用地规模边界外、城乡建设用地扩展边界内的区域，是未来城镇发展可能拓展的区域，主要协调控制指标与空间布局的矛盾，在保证用地指标达标的前提下增强用地空间布局的弹性，控制城、镇、村的外延扩展。启用有条件建设区的前提是区域内的允许建设区用地已达80％以上。例如，郑店街和蔡家榨街均满足这一前提条件，在核减相应允许建设区用地规模的基础上启用有条件建设区。3、限制建设区是行政区范围内、城乡建设用地扩展边界外除禁止建设区以外的区域，主要落实耕地保护任务，保障农业生产。除规定的特殊情形外禁止进行建设，对于规定范围内允许建设的项目也限制其建筑高度、建筑面积。例如，郑店街的限制建设区内的一般耕地占51.5％，基本农田占45.8％，其余用地为规划期内实行复垦的耕地，占2.7％，该区占全街土地总面积的43.4％。蔡家榨街作为典型的农业区，其限制建设区面积占全街土地总面积的比例更是高达84.4％。4、禁止建设区是位于生态保护底线内的区域，主要满足保护生态环境和自然资源等需要，禁止与主导功能不符的开发建设活动。并按照土地主导用途及保护控制的程度划分为禁止建设一区和二区，一区主要是保护生态环境，二区主要是维护生态安全格局，一区的保护控制程度严于二区。例如，郑店街的禁止建设一区主要控制湖泊、水库和水体，二区主要控制绿化带。蔡家榨街的禁止建设一区主要控制水库和湖泊，二区主要控制水库、湖泊周边的保护带及山林保护区，且都对禁止建设区内的控制要素限定了相应的控制宽度和控制面积。

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4 结论与讨论 dedecms.com

4.1 结论

通过分析乡镇级规土融合的技术性矛盾及其根源，村镇规划和乡镇土地利用总体规划的管理体制、规划思路、规划重点及法律依据的差异导致两规矛盾出现，在我国城乡统筹的背景下，规土融合在乡镇级的研究与实践中面临许多机遇与挑战。武汉市的乡镇总体规划从共享基础数据平台、对接用地分类标准、优化镇域镇村体系、协调用地空间布局、统一空间管制分区等方面做出了尝试，以达到实现乡镇级规土融合的目的，为国内其他城市的规土融合提供了借鉴和参考。 本文来自织梦

武汉市乡镇级规土融合的实现得益于以下几个方面的努力：首先，在行政体制上，武汉市规土部门的合并为规土融合的实现提供了基础；其次，在技术标准方面，武汉市所建立的“一张图”系统，实现了基础数据和规划数据的统一，为规土融合的实现提供了支撑；最后，在规划管理方面，两规同编同调，用地审批同查两规，为规土融合的实现提供了保障。尽管武汉市乡镇级的规土融合取得了较好的成效，但在规划编制及实施过程中仍然存在一些问题。首先，由于上级管理部门仍然隶属于国土资源和城乡规划管理两大部门，为了满足审批要求，乡镇总体规划就需要达到可分可合的要求。然而，从乡镇总体规划中分离出来的镇域总体规划不是严格意义上的“镇总体规划”，其规划审批缺乏依据，导致规划审批受阻。其次，在具体项目的用地审批方面，土规可直接指导用地审批，而城规只能从宏观上把握用地发展方向，具体用地审批需要由控规来指导，导致乡镇规划实施过程中局部地区多次出现变更用地性质的请求。因此，乡镇总体规划在镇区需要进一步深化编制控制性详细规划才能更好地指导用地审批。

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4.2 讨论

规划编制与规划管理和规划实施均密不可分，解决两规的技术矛盾只是实现规土融合基础性的第一步，从管理机制层面协调两规矛盾才是问题的核心，需要从国家层面整合各系统要素，制定一个纲领性的空间体系规划，指导各部门规划的编制实施。而各部门规划融合的落实最终要通过法律法规的约束与规范才能得到保障，这在理论和实践层面均需进一步的研究和探索。

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