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摘要：地方政府性债务在我国经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面发挥了重要作用。当前我国地方政府债务风险总体上可控，但债务空间已不大，部分地区偿债能力存在不足，亟待引起高度重视。对此，应加快服务型政府建设、推进财政事权和支出责任划分改革，完善地方政府债务管理制度。

关键词：地方政府债务 债务风险 政府间财政关系

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一、地方政府债务规模

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根据负债的可预见性，我国地方政府债务一般分为3类，分别是负有偿还责任、负有担保责任以及可能承担一定救助责任。第一类债务是指需要由财政资金偿还的债务，属于政府债务：后两类债务均应由债务人以自身收入偿还，正常情况下无需政府承担偿债责任。属于政府或有债务。目前我国官方认可的地方政府债务仅指负有偿还责任的债务，不包括或有债务。

地方政府债务的具体范围，依法是指地方政府债券，以及清理甄别认定的2014年末非政府债券形式存量政府债务。2015年新预算法实施以后，地方国有企业（包括融资平台公司）举借的债务依法不属于政府债务，而由国有企业负责偿还，地方政府不承担偿还责任；地方政府作为出资人。在出资范围内承担有限责任。

由于地方政府举债机制长期不公开透明、渠道隐蔽、违法违规担保融资现象普遍，地方政府债务规模长期处在统计空白状态。为摸清规模、加强认识、防范债务风险，我国自2011年以来多次开展了针对地方政府债务的全面审计、局部审计，并于2015年建立了地方政府债务限额管理制度，基本实现了对地方政府债务的严格规范管理。 copyright dedecms

——《全国地方政府性债务审计结果》（2011年第35号公告）表明，截至2010年底，地方政府负有偿还责任的债务6.7万亿元，负有担保责任的或有债务2.3万亿元，可能承担一定救助责任的债务1.7万亿元。三类债务额合计10.7万亿元。

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——《全国政府性债务审计结果》（2013年第32号公告）对2012年底以及2013年6月底的地方政府性债务进行了核实。审计发现，截至2012年底，地方政府负有偿还责任的债务9.6万亿元，负有担保责任的债务2.5万亿元，可能承担一定救助责任的债务3.8万亿元。三类债务额简单相加合计为15.9万亿元。截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务10.9万亿元，负有担保责任的债务2.7万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.3万亿元。三类债务额合计17.9万亿元。

——《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案的说明》指出，2014年末全国地方政府债务（负有偿还责任的债务）余额15.4万亿元，地方政府或有债务余额8.6万亿元，合计24万亿元。

——2016年11月4日，财政部有关负责人就地方政府债务问题答记者问时指出，截至2015年末，我国地方政府债务余额16万亿元。其中，2015年新增地方债务限额6000亿元，包括一般债务5000亿元，专项债务1000亿元。

——绎全国人大批准，2016年新增地方政府债务限额1.18万亿元，其中一般债务7800亿元、专项债务4000亿元。因此，2016年底地方政府债务余额预计将达到17.18万亿元。

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二、地方政府债务风险及其成因 织梦好，好织梦

地方政府债务风险主要有4种表现形式：一是在其他支出项目正常保证的前提下，地方政府不能按期偿付到期债务；二是挪用其他支出资金用于偿付到期债务，导致其他支出项目资金保证程度下降；三是开辟不正常的资金来源渠道用于偿债，如过度加重纳税人的税收负担等；四是向上级政府转嫁债务。

当前，我国地方政府债务风险总体上是可控的，但也必须引起重视。一方面，地方政府债务空间已经不大。以债务率（债务余额/综合财力）衡量地方政府债务水平，2015年地方政府债务率为89.2％，处在国际通行的警戒标准区间（80％～120％），略低于我国设定的整体风险警戒线（100％）。如果进一步考虑到地方政府或有负债中有一定比例需要财政资金偿还，则地方政府债务率还会更高。另一方面，部分地区偿债能力严重不足。这些地区的债务偿还过度依赖土地出让收入，一些地区和行业的债务规模较大、债务负担较重，只能通过举借新债偿还旧债，甚至出现逾期债务。地方政府作为举债主体，在实现债务驱动型经济增长的同时，也面对着债务风险的困扰。 织梦内容管理系统

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地方政府债务风险的成因，突出表现在以下方面。

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1.经济体制。一是地方政府和市场的边界没有划清。我国社会主义市场经济尚处于初级阶段，长期以来计划经济的痕迹和做法大量存在。地方政府和市场的边界往往比较模糊，经常出现地方政府越位，承担了不少应该由市场去做的事情，财政也尚未完全退出竞争性领域。政府职能缺位则主要表现在对基础教育、卫生保障、医疗健康等民生服务投入不足。二是地方政府与地方国企的关系没有理顺。政资、政企关系仍藕断丝连，既有政府庇护、照顾国企的一面，如一些政府部门为国企融资违规担保、对国企提供运营补贴等，一些“僵尸企业”在一些地方政府的庇护下长期“僵而不死”；也有干预、越权的一面，政府干预企业人事管理、发展事项的现象时有发生。政资不分、政企不分导致地方国企的风险可能传染至地方政府，将地方政府暴露在更多的市场风险中。三是地方政府的投资冲动未能有效约束。经济增长一直是我国地方政府官员绩效考核的重要内容。随着以放权让利为特征的渐进式改革的推进，地方政府逐渐成为拥有自我发展目标的行政和经济实体，拥有独立的经济利益。加上中央政府逐步下放计划、财政、投资、金融、进出口等方面的权限，地方政府更是具备了前所未有的发展区域经济和谋取地区利益的能力。在强烈的利益动机驱使下，一些地方政府往往主动债务融资，实施积极的财政支出政策，追求本地区经济的高速增长。

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2.财税体制。一是政府间事权与支出责任划分的不明晰和事权错位的普遍存在，导致一些地方政府债务负担加剧和偿债意识淡薄。由于中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担；一些宜由地方负责的事务，中央越俎代庖，承担过多；不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多；省以下财政事权和支出责任划分不尽规范；有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高。从债务角度看，错位的政府间财政关系加剧了地方政府财政支出的压力，导致地方政府债务扩张迅速，也给各级地方财政过度依赖上级政府财政提供了借口。二是地方政府财政收入的主要来源不足，难以满足履行支出职责的需要。1994年实行分税制后，地方税收收入都是一些大税种的小部分和小税种的大部分，税源零散、稳定性差，无法形成完整的地方税收体系。省级以下的分税制呈现出越往下越“无税可分”的局面，地方税收收入难以成为地方政府财政收入的主要来源。大量的预算外资金、制度外资金以及各类借款成为各级地方政府重要的筹资渠道。三是均衡性转移支付规模偏小，导致部分欠发达地区政府债务负担加重。目前中央对地方转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付。均衡性转移支付隶属于一般性转移支付，是缩小地区间财力差距的重要手段，其资金分配主要是参照各地标准财政收入和标准财政支出的差额及可用于转移支付的资金规模等客观因素，按照统一公式计算确定。但是，由于均衡性转移支付规模偏小，尚不到中央对地方转移支付的20％，无法对地区财力均等化产生实质性作用。导致部分欠发达地区在无法通过正常的预算内收入和转移支付获得财力的情况下，不得不求助于银行贷款、单位借款等各种债务融资手段，或者暂时挪用其他专项拨款以保证本级政府基本职能的正常履行。 织梦好，好织梦

3.债务管理体制。一是债务管理体制分散，难以进行有效的债务风险量化管理。长期以来，我国各级地方政府大量的债务融资分散于众多的职能部门及其所属的企事业单位，而这些债务长期游离于地方人大的监督管理之外，致使债务融资总量难以把握。二是债务资金的筹集与使用缺乏科学性和规范性，加大了债务风险的强度。债务融资的多部门分散管理，导致地方政府债务在总体上缺乏科学合理的规划，特别是仍有相当多的政府债务融资项目是竞争性领域的低水平重复建设。三是直接融资渠道的缺位，客观上增加了债务风险的隐蔽性。一般而言，地方政府以债务融资方式获取资金，是在地方政府经常性资金来源难以满足其提供地方公共产品需要时采取的一种补充形式。由于长期以来我国不允许地方政府举债融资（国债转贷资金和外债除外），地方政府变相以分散在各部门或机构的借款和提供担保的方式筹集资金。这种做法增加了地方政府债务风险的隐蔽性，不利于对债务风险进行控制和防范。 内容来自dedecms

三、相关政策建议

1.加快服务型政府建设。深化行政审批制度改革，最大限度减少政府对微观事务的管理。市场机制能有效调节的经济活动一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率。深化商事制度改革，降低投资创业门槛。完善权力清单、责任清单、负面清单管理模式。深化国有企业改革，以管资本为主完善国有资产管理体制，推动国有企业真正成为独立市场主体。推进事业单位分类改革，建立事业单位法人治理结构。 内容来自dedecms

2.推进财政事权和支出责任划分改革。一是推进中央与地方财政事权划分。适度加强中央的财政事权，保障地方履行财政事权，减少并规范中央与地方共同财政事权，建立财政事权划分动态调整机制。二是完善中央与地方支出责任划分。中央的财政事权由中央承担支出责任，地方的财政事权由地方承担支出责任，中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任。三是加快省以下财政事权和支出责任划分。合理确定省以下各级政府的支出责任，避免将过多支出责任交给基层政府承担。四是完善中央与地方收入划分和对地方转移支付制度。

3.完善地方政府债务管理制度，一是健全地方政府债务管理制度。严格落实政府债务限额管理和预算管理，严格控制地方政府债务规模，规范政府举债程序。二是继续发行地方政府债券置换存量债务。减轻地方政府利息负担，缓解地方偿债压力，防范财政金融风险。三是推进融资平台公司市场化转型和融资。剥离融资平台公司政府融资职能，并继续发挥转型后的企业对经济发展的积极作用。四是建立健全地方政府债务风险预警和应急处置机制。

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（作者单位：国家信息中心经济预测部） dedecms.com