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2013年第一季度经济政策评述
发布时间：2013-05-07 作者：派智库 来源：宏观经济 浏览：次【字体： 大 中 小】
2013年一季度，中国各项经济政策继续保持必要的连续性、针对性和有效性。除继续实施稳健的货币政策和积极的财政政策之外，一季度的宏观经济政策更加注重在转方式、调结构和控风险方面下工夫。从党中央、国务院和有关部门对发展现代农业、循环经济、收入分配改革、政府机构改革、成品油定价机制等重要议题的具体表述来看，改革已经迈向深水区。
本次《一号文件》是中共中央、国务院又下发了新世纪以来第十个聚焦“三农”的一号文件，这也是上世纪八十年代以来的第十五个“三农”工作的一号文件，充分凸显了党中央和国务院对“三农”工作的高度重视。
本次《一号文件》主要有以下亮点：第一，切实保护农民土地合法权益。《一号文件》明确，要加快推进征地制度改革。依法征收农民集体所有土地，要提高农民在土地增值收益中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。毫无疑问，土地是农民最重要的资产。但是由于体制机制不完善，或者相关利益集团阻碍，农民土地权益极易被侵犯。这不仅影响土地资源的有效利用，同时也妨害社会公正，造成大量的社会安全隐患。用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题，就是用法律的权威给征地行为加上“硬框框”，有助于切实维护农民对土地的合法权益，提高城镇化发展的效率。
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第二，继续优化农业生产组织形式。《一号文件》明确提出，努力提高农户集约经营水平。按照规模化、专业化、标准化发展要求，引导农户采用先进适用技术和现代生产要素，加快转变农业生产经营方式。特别是要采取奖励补助等多种办法，扶持联户经营、专业大户、家庭农场。这是中央对农村生产组织形式的一个全新提法，为长期以来“低”、“小”、“散”的农业生产形式指出了明确的发展方向。
第三，着力提高食品安全水平。《一号文件》指出，要改革和健全食品安全监管体制，加强综合协调联动，落实从田头到餐桌的全程监管责任，加快形成符合国情、科学完善的食品安全体系。近一段时间以来，农产品食品安全引起了社会高度重视。一些安全事件，如“三聚氰胺”、“速生白羽鸡”造成了极为恶劣的影响。上述事件的发生，既有部分生产者利欲熏心、无视法纪的原因，也有食品安全监管体制机制不完善的原因，还有我国农业生产基础不完善，农业生产组织机制不符合现代农业发展需求的原因。此次《一号文件》强调继续优化农业生产组织机制，建立健全从田间到餐桌的监测体系和联动机制，将有助于提升食品安全监管水平，保障食用农产品安全品质。
需求决定供给。统计显示，新农业正成为PE/VC热捧的领域。随着新的《一号文件》颁布，这一领域的投资可能继续升温。
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二、国务院印发《循环经济发展战略及近期行动计划》，循环经济发展纲举目张进入新世纪以来，我国进入新一轮重化工业加速推进的时期，经济总量迅速扩大，但与此同时不容忽视的是，经济发展所付出的资源、环境代价过大。近期我国中东部地区持续高发的雾霾天气再次敲响警钟，粗放型的发展方式已经难以为继。加快绿色转型，发展循环经济，打造中国经济的升级版迫在眉睫，刻不容缓。
此次《行动计划》的亮点有三：其一是内容完备。涉及的内容不但涵盖传统的重化工业，也涵盖了农业、服务业，实现了内容的全覆盖。对每一个具体的产业门类，还指出了发展循环经济的基本模式图。其二是标准提高。在构建循环经济的内容中，对各项约束性指标均有不同程度的提高。其中一些幅度还较大，如固体废物综合利用量由2010年的16.18亿吨提高至2015年的31.26亿吨，提高了93.2%。其三，保障措施到位。未来国家将综合运用产业政策、投资政策、价格和收费政策、财政政策、税收政策和金融政策，推动循环经济加快发展。
喊破嗓子不如甩开膀子，纲举目张只是解决问题的第一步。对近期雾霾天气的反思使我们看到，技术层面发生困难的可能性较小，而体制机制的弊端则可能更为关键。理顺这个弊端，才能在发展循环经济，建设美丽中国的过程中取得实效和长效。
此次《方案》主要包括以下内容：第一，实行铁路政企分开。撤销铁道部，在交通部下设置国家铁路局，同时组间中国铁路总公司。第二，组建国家卫生和计划生育委员会。不再保留卫生部、国家人口和计划生育委员会。第三，组建国家食品药品监督管理总局，不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室。第四，组建国家新闻出版广播电影电视总局。不再保留国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署。第五，重新组建国家海洋局。第六，重新组建国家能源局。此次改革后，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。
很难将政府机构改革单纯看做是行政体系内部的孤立事件。过去的经验显示，政府机构及机构职能的转变、管制的取消，往往与市场化的改革直接相关。过去靠“放”，放出了今天的市场经济；也是靠“放”，放出了许多经济增长的新领域。因此，每一次政府机构改革都蕴含着极强的经济意义。
此次政府机构改革的突出特点是：顺应民生，转变政府职能。此前投资效率引起的铁道部终于被取消，真正实施市场化改革；而此前“九龙治水”导致监管不力的食品、卫生、新闻传媒、海洋权益也终于合并重组，这有利于打破部门利益格局，提高有关部门的工作效率，有利于对上述领域实施更有效的监管，促进相关行业的有序发展。
正如李克强总理在首次媒体见面会上指出的那样，任何改革都是在理想与现实之间取得平衡。尽管此次机构改革的步伐很大，但坊间的争议也不绝于耳。如，此前呼声较高的“改革委员会”并未被官方采纳，而一些部门的职能得到了与市场预期相反的进一步的强化；铁道部改制只是铁路事业新时期发展的一个开始。可以看到，“大部制”改革以及转变政府职能仍然任重而道远，需要不失时机、积极稳妥地加以改革。
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四、银监会发布《关于深化小微企业金融服务的意见》，重申鼓励小微企业金融服务发展小微企业是非公经济的重要组成部分。尽管经济总量较小，但在扩大就业、增加收入、改善民生、促进稳定、国家税收、市场经济等方面具有重要作用。但是长期以来，由于信息、风险收益不对称的原因，我国以大型国有商业银行为主导的金融体系无法完全满足小微企业的金融服务需求，不利于小微企业的健康发展。
此次《意见》的发布，进一步明确了银行业金融机构服务小微企业的总体政策框架和相关技术指标。从《意见》的基本政策倾向来看，银监会全面鼓励各种类型的银行业金融机构加大力度发展小微金融。进一步发挥大型银行的网点、技术和人才优势，引导中小型银行的业务转型，同时着力引导新型农村金融机构进一步加大对涉农小微企业的金融支持力度。在技术指标上，《意见》明确规定，对于小微企业授信客户数占该行所有企业授信客户数以及最近六个月月末平均授信余额占该行企业授信余额达到一定比例以上的商业银行，可允许同城多设支行，对于小微贷款风险余额也适当放松风险监管要求。在我国商业银行仍然处于依靠息差、着量吃饭的背景下，这一规定可能产生实质性的鼓励作用。
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一个仍然值得争论的问题是，服务小微企业是否仍要依赖银行系金融机构。从比较优势理论出发，发展地方性的、小型金融机构可能为小微企业提供更有效率的金融服务，但这可能内生出潜在的金融风险。相反，以大型银行为主导小微企业服务体系虽然较为稳健，但成本收益不对称，效率不会很高。最终的答案很可能是中庸的。银监会的职责可能决定了其更多关注银行系金融机构，但情形可能很快发生变化。因为中国影子银行已经发展到无法忽视的规模。正规化、合法化不失为共赢之选。
收入分配矛盾加大是当今中国面临的极为严峻的经济问题和社会问题。我们此前的分析结果显示，除地区和所有制差距有所减小之外，城乡、行业和公共部门与非公共部门三个层面收入分配状况仍然趋于恶化或处于改革开放以来分化程度最高的阶段。收入分配改革迫在眉睫。另外，出台《收入分配改革方案》也兑现了温家宝总理对任期最后一年的庄严承诺。
从具体内容来看，《意见》充分分析了深化收入分配制度改革的重要性和艰巨性，提出了收入分配制度改革的总体要求和主要目标，强调在继续完善初次分配机制的同时，要加快健全再分配调节机制，同时要建立健全促进农民收入较快增长的长效机制并推动形成公开透明、公正合理的收入分配秩序。可以看出，《意见》为当前及今后一个时期完善收入分配改革制度制定了完善的政策框架，是迄今为止官方关于深化收入分配改革表述最为权威的纲领性文件。其中一些表述，如“收入分配秩序不规范，隐性收入、非法收入问题比较突出，部分群众生活比较困难，宏观收入分配格局有待优化”，这样的表述极为中肯，表明官方对收入分配问题的认识是坦诚、全面和客观的。
必要要承认，收入分配问题是绝大多数发展中国家在快速发展过程中都会出现的问题。解决这一问题，无法一蹴而就，每一步都需要极大的政治勇气和智慧。如，官员财产申报制度，推行极为艰难。而要提高农民收入，就需要扭转价格剪刀差，这又会形成新的通胀压力。《意见》的出台迈出了解决问题的第一步，但客观地说仍然需要更多细致和可执行的规定。
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六、国务院出台“国五条”，继续深化楼市调控此次出台新的楼市调控政策，是在2012年四季度及2013年年初北、上、广、深等国内主要一线城市房价大幅上涨的基础上作出的。来自国家统计局的数据显示，2013年2月，北京、上海、广州、深圳新建商品房价格分别环比上涨2.4%、1.9%、3.1%和2.2%，涨幅过快显露无疑。
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资料来源：国家统计局
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“国五条”的主要内容除了强调此前：完善稳定房价工作责任制、增加普通商品住房及用地供应、加快保障性安居工程规划建设、加强市场监管外，特别规定“对出售自有住房按规定应征收的个人所得税，通过税收征管、房屋登记等历史信息能核实房屋原值的，应依法严格按转让所得的20%计征”，这一规定尤为引人注目。“国五条”公布之后，各地相继公布楼市价格调控目标，同时公布了新的楼市细则。如北京强调，未婚单身人士仅限购一套房。
目前，“国五条”已经开始实施，但由于政策的滞后性，效果仍待观察。但是政策的溢出效应已经体现：一方面，房主通过“离婚”等方式规避监管的案例时有发生；其次，租房市场价格明显上涨。北京市统计局公布的数据显示，2013年一季度北京房租价格同比上涨9%，而3月份环比上涨高达13%。
从本质上，中国房地产市场的结构性矛盾突出而清晰。在价格上涨过快时，一定程度的行政管制是必要的，但这无法解决房地产市场的根本问题。在“上有政策，下有对策”的情形下，甚至也不能起到长期的调控效果。要解决房地产价格过高的问题，解决过度依赖房地产市场导致的“荷兰病”，还是要期待有关部门在改革财税制度、土地制度、管理流动性、加强房地产信息系统建设以及打击贪腐方面采取更多卓有成效的工作。
我国现行的成品油定价机制形成于2008年12月，其基本的定价方式是“20天”+“4%”的涨跌幅限制。在过去的4年中，总共进行了10次调降和15次调升，基本理顺了成品油定价机制。但是可以看到的是，现行的成品油定价机制尚不灵活，不能完全反应国际原油价格在不同方向上不同程度的变化，引起了较大的争议。
新的定价机制最突出的特点就是：将20天的调价窗口减少为10天，同时取消了4%的涨跌幅限制。这种缩短调价周期的做法有利于更加准确地反应国际原油市场的价格变动，有助于避免僵硬的价格波动幅度内含的非正常波动，也有助于减少由此产生的大量补贴和政策扭曲。
与此同时，《意见》还明确，当汽、柴油调价幅度低于每吨50元时，不作调整，纳入下次调价时累加或冲抵。而当国内价格总水平出现显著上涨或发生重大突发事件，以及国际市场油价短时内出现剧烈波动等特殊情形需对成品油价格进行调控时，依法采取临时调控措施，由国家发展改革委报请国务院批准后，可以暂停、延迟调价，或缩小调价幅度。当特殊情形消除后，由国家发展改革委报请国务院批准，价格机制正常运行。这就为行政干预留下窗口。
成品油价格改革是国内要素市场价格的一部分。从现在的情况来看，劳动力、土地、水、电、煤、气等都有不同程度回补价格的需要。这也可能为通胀形成新的压力。从全球范围来看，管制价格的调整正在助推南北国家的核心通胀。如何既理顺要素市场价格，又将通胀保持在合理范围，这是一个十分严肃而重要的课题。无论如何，从此次成品油价格改革中传递出来的信号是，形成更加市场化，更加透明的定价方式总是更为可取的。反之，大量补贴不但造成资源运用效率低下，同时也可能导致更多的道德风险和逆向选择。从长期来看，这种情况是不可持续，需要极力避免的。