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摘要：美国的页岩气革命，使美国基本实现了能源独立，也引领了全球的能源变革。为保障中国的能源安全，建成低碳清洁的能源体系，国家实行了一系列举措来加大对天然气等清洁能源的使用力度，其中页岩气的勘探开发成为发展清洁能源的重中之重。本文对美国页岩气勘探开发历史进行回顾，比较了巾国与美国在页岩气开发中地质构造、市场环境、监管体系和法律法规等方面的特点。根据美国先进经验，结合我国实际，从政府、企业层面对技术突破、政策激励、规避风险等方面提出相关建议。

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关键词：页岩气；页岩气市场主体；页岩气监管体系；中国；美国

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1 引言

近30年来，水力压裂和水平钻井的技术变革带动了页岩气革命，美国页岩气的蓬勃发展，使美国基本实现了能源自给。据美国能源信息署（EIA）估计，在2018年，美国将首次实现天然气净出口；2040年，美国天然气净出口量将达到2123.76亿m3，占天然气总产量的18％。页岩气开采技术的进步使得开采率上升和开采成本下降，页岩气产量的上升也使天然气价格维持较低水平，刺激了市场对天然气的大量需求。 织梦好，好织梦

美国页岩气的成功开发为非常规能源的发展提供了先进的经验，我国页岩气技术可采储量居世界首位，页岩气将成为未来天然气发展的重要方向。 本文来自织梦

1821年，在美国弗罗里达开采出了第一口商业性质页岩气井，自此，页岩气开采正式拉开序幕。表1归纳了美国页岩气发展的主要历程。进入21世纪，页岩气在全球能源革命中扮演最为重要的角色之一。

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页岩气革命引发了以下3个方面的变化。 织梦内容管理系统

（1）天然气产量快速增加。EIA报告中指出，天然气增长的大部分贡献来自页岩气和致密气等非常规油气，而页岩气也是天然气增长的第一贡献者。页岩气革命使美国天然气产量在短时间内快速增长，2009年，美国成为全球第一大天然气生产国，天然气生产量达到7379.36亿m3，页岩气生产占比为16.6％。2014年，美国页岩气总产量达3896.39亿m3，占美国天然气总产量的43.3％。页岩气的开发使天然气产量实现跨越式增长。

（2）天然气价格低于欧亚等国际市场。自2008年起，美国天然气市场价格整体体现出较大幅度的下降，2008年，美国亨利交易中心天然气期货价格为2.23元/m3，2014年同期，亨利港的天然气期货价格降低至1.10元/m3。2014年，德国天然气平均进口到岸价是美国期货价格2倍多，而亚洲以日本液化天然气到岸价为代表，天然气价格是美国期货价格的3.75倍。美国页岩气革命后，天然气供给大幅度增加，而对天然气的需求有限，供求关系共同决定了美国天然气价格的下降。

（3）天然气进出口量的显着变化。据EIA的数据显示，2007年美国天然气净进口超过1071.83亿m3。20世纪初，页岩气产量上升，自2007年之后，美国天然气净进口实现稳步下降，2015年天然气净进口量下降到264.64亿m3。页岩气产量的增长推动美国实现能源独立。 本文来自织梦

2 地质构造有区别

美国页岩气地层主要分布在上古生界和中生界，以海相地层为主，地质构造相对稳定，分布较为集中，海相地层的特征使页岩气开采具有充足的水源。 织梦好，好织梦

国内页岩气多为陆相或者海陆交互地层，地势多分布于山地、丘陵，地质构造相对活跃，页岩气开采技术难度较高，且页岩气资源分布较为分散。陆相地层水源获取较为困难。表2对中美页岩气地质构造进行了对比。 dedecms.com

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3 投资主体差异大 织梦好，好织梦

美国页岩气经过了近半个世纪的漫长探索，无论是市场参与者或发展环境都非常成熟。中国也迅速加快非常规油气开发的步伐，采取了对中小企业的鼓励政策，放开市场竞争，但国内市场仍处于垄断状态。本文通过分析中美页岩气市场主体及特点，对我国目前所处的页岩气市场环境提出相关建议。

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（1）美国页岩气市场竞争非常充分，不同类别的能源公司共同参与页岩气开发。初期，独立油气公司积极推动勘探技术的研发，成为非常规油气开发的领跑者。页岩气开发的各个区块由多家能源公司共同控制，而85％的页岩气公司都为中小型独立油气公司[1]。中小型独立油气开发商具备美国企业的冒险家精神，在面对成本压力和技术的不确定情况下，公司将传统的常规油气勘探转移到资本密集型的非常规油气领域。由于页岩气行业具有开发初期回报低、周期较长、高成本等特点，迫使率先进入勘探领域的中小型企业不断进行技术创新，引领了行业的技术变革，促使页岩气勘探开发的迅速发展。

（2）目前我国页岩气产业发展存在壁垒，市场机制不完善。一些国际公司积极致力于中国页岩气的开发，但大部分的资源仍被几大国有油气公司垄断。民营资本及外来资本难以进入，对新兴市场的发展产生了极大的限制。

中国政府已采取措施打开页岩气市场，使更多中小型民营企业参与到市场竞争。从2011年开始，国土资源部先后进行了两轮页岩气探矿权的招标，符合准入机制的企业都被允许参与竞标。但目前，很多新进人页岩气领域的民营企业并不具备油气开采经验，没有足够的财政资源抵御存在的短期损失风险，缺乏专业技术进行长期钻井开采。这些因素表明，短期内，新进的小型民营企业不太可能成为页岩气开发创新阶段的关键力量。技术进步还需要依靠国际国内大型企业的合作交流与国内外相关研究机构人员的不断创新。

由于中国页岩气分布面积广、埋藏浅，其同有的特点更适合中小型企业进行分散开采。而传统的国企开采页岩气市场缺乏竞争力，难以发挥市场在资源配置中的决定性作用。因此，长期来看，要实现页岩气产业的规模化生产，还需要积极发挥中小企业的作用。 本文来自织梦

4 监管体系差异显着

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对于新兴行业带来的诸多不确定性，投资者以及社会公众应要求政府实行一定的监管措施来规范行业进入市场的行为，并确保有持续稳定的项目开发来促进行业发展。

（1）在美国非常规油气开发中，联邦、各州以及地方政府对开发过程都有不同的监管方式，且分工明确。联邦层级中，环保署负责制定温室气体排放、水资源循环利用、废弃物处理等相关法规；土地管理局对公有土地上的钻井活动、化学品披露、回流水等进行监管；能源部的主要作用是能源战略的制定，推进技术研发，其本身并不具有监管职能；而联邦能源监管委员会则负责对建设过程及价格、LNG接收站许可证等进行监管。各州政府在依据联邦法规规定前提下，对本州岛油气勘探开发过程中环境、土地等进行监管。如德克萨斯州环境质量委员会对德州油气开发气体排放、公共水源供应以及产生废水等问题做出规定；德克萨斯州交通部制定交通运输规范，规定运输过程中道路维护和修复标准；公共事业委员会对本州岛油气交易、境内管道建设进行监管。州政府将部分权利下放给地方政府，由地方政府对页岩气等开发过程高度参与，地方政府主要职责是对公共道路、噪声污染等影响本地区社会公众福利的问题进行监管。

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（2）与美国完善的监管体系相比，我国虽然也有对页岩气行业进行监管的部门，但职责分工并不十分明确，更缺少严密的上下层级的管理机构。中国油气行业管理的机构中，国家能源局、国土资源部、国家发展和改革委员会和环保部主要负责规范中国页岩气行业。国家能源局负责编制油气资源发展战略规划，勘探标准，以及开展行业激励措施等相关法律法规的制定；国土资源部主要对油气资源矿权进行管理，组织企业的招标程序和管理开采许可证的发放；国家发展和改革委员会的价格司负责设计石油天然气的价格体系，包括上中下游整个价值链的定价；环保部对开发过程进行环境评审和监管等。各部门之间缺少相互协调，省级地方政府也都缺少针对各省市的非常规资源监管标准。美国完善的监管体系，保障了在勘探开发过程中社会公众的环境、安全、福利，我国在加强部门监管力度同时，也应协调相互之间权利关系，同时形成中央和地方政府上下层级的监管体系，对页岩气行业勘探开发进行明确有序的监管。 copyright dedecms

5 页岩气开发相关政策

（1）美国政府对非常规天然气开发给予高度重视，企业积极投入页岩气的开发。他们一方面取消对天然气的价格管制，实现市场化机制；另一方面采取了税收优惠、矿权费减免等一系列鼓励非常规油气发展的政策措施[2]。在政府政策的大力支持下，美国天然气产量迅速增长，市场竞争加剧，中小企业对新技术的研发降低了社会用气成本，市场对天然气需求大量增加，对非常规天然气行业的开发产生巨大动力。表3列举了一些典型的美国对油气行业的政策相关立法内容。从表中可以看出美国对天然气行业开发具有完善的鼓励政策，政策支持推动了美国页岩气快速发展。

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（2）目前，我国页岩气发展处于初级阶段，指导中国页岩气的主要政策基于国家的五年规划。例如，2012年，国土资源部发布的《关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作通知》，通知主要强调页岩气作为国家发展清洁能源的战略重要性，并督促相关部门进行进一步监管，确保市场健康良性的发展；探矿权应主要采用公开招标和许可证授予，鼓励符合要求的法人实体参与勘探和开采活动；鼓励国内外企业进行合作投资；减免页岩气矿业权使用费和矿产资源补偿费”[4]。五年规划期间，国家对页岩气的产量和补贴政策等都提出了具体的要求，见表4。这些措施在一定程度上提升了企业对页岩气投资的决心，缓解了资金压力，保障了页岩气开发工作持续有效的展开。

页岩气政策也推动了一些扶持和激励措施来鼓励页岩气行业发展。主要激励政策包括： 本文来自织梦

1、确定页岩气作为战略性新兴产业的发展地位，明确在“十三五”规划中继续实行税收优惠； copyright dedecms

2、优选页岩气实验区，采用先进尖端设备进行资源潜力的勘探实验； 织梦好，好织梦

3、完善天然气管网及配套基础设施（尤其是对压缩天然气（CNG）和LNG液化工厂），实现页岩气大规模开发，增加企业对各个环节投资机会。

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页岩气政策被认为是中国开发非常规油气的一次尝试。不过，在中国页岩气行业的推进还需要制定实施细则。

6 对我国页岩气开发的启示与思考 内容来自dedecms

结合上述中美页岩气发展现状对比，对中国未来页岩气行业发展提出以下几点建议。

（1）加强技术创新 内容来自dedecms

中国页岩气地质结构复杂，页岩气资源分布较为分散，技术突破是中国页岩气勘探的主要难题。而中美两国在开采技术、区块勘探、LNG进出口贸易等的合作，不仅可以为中美两国增加共同利益，也为国际能源安全、构建中美大国关系奠定了重要基础。同时，中国应加大对页岩气开采基础技术的研究，制定符合国家战略的长远规划，加强对科研机构（大学或研究机构）页岩气勘探开发的技术创新。 dedecms.com

（2）鼓励多元化资本投入

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在页岩气招投标等环节中，我国通过开放民间资本和中外合资等方式吸引多元化资本进入市场，但仍无法打破几大国有油气公司对市场的垄断。前期的较高投入使得中小企业进入市场难度较大。因此，为鼓励多元资本投入，政府可以继续实施财政补贴，下放页岩气招标权，落实页岩气区块的准人和退出机制，形成良性的市场竞争和发展。 织梦好，好织梦

（3）完善法律法规体系

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中国政府已经出台了一系列激励政策，推动页岩气的发展，未来政策的完善可考虑降低矿产资源补偿费、减少探矿权和采矿权使用费等措施。同时，也要改善与环境相关的法律法规，如监控整个勘探进程（钻探、生产、废水处理等），环境监测与开发应同步实施。 织梦内容管理系统

参考文献： 内容来自dedecms

[1]陈嘉茹，杜伟.美国页岩气开发的运营模式及管理经验[J].国际石油经济，2012，20（10）：54-61. 本文来自织梦

[2]王南，刘兴元，杜东，等.美国和加拿大页岩气产业政策借鉴[J].国际石油经济，2012，20（9）：69-73. 内容来自dedecms

[3]李小地，梁坤，李欣.美国政府促进非常规天然气勘探开发的政策与经验[J].国际石油经济，2011，19（9）：15-20. dedecms.com

[4]中华人民共和国国土资源部.关于加强页岩气资源勘查开采和监督管理有关工作的通知[EB/OL].http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/zcjd/201211/t20121122_1158934.htm.

[5]国家发展和改革委员会.关于发展天然气分布式能源的指导意见[EB/OL].http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201110/t20111013_438374.html.

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[6]国家发展和改革委员会.页岩气发展规划（2011-2015年）[EB/OL].http：//www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201203/t20120316_467518.html. copyright dedecms

[7]国家发展和改革委员会.关于建立保障天然气稳定供应长效机制的若干意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-04/23/content_8777.htm.

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[8]国务院办公厅.能源发展战略行动计划（2014-2020年）[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/19/content_9222.htm.

[9]国家财政部.关于页岩气开发利用财政补贴政策的通知[EB/OL]http：//jjs.moLgov.cn/zhengwuxinxi/zhengeefagui/201504/t20150427_1223392.html. 织梦好，好织梦