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[摘要]文章以我国承包土地经营权抵押贷款试点地区的探索实践为基础，总结出村委会模式、中介组织模式、银行模式、合作社模式四种模式，并提出从宏观政府支持、中观资金保障和微观运行三个层面构建我国农村承包土地经营权抵押贷款制度。 织梦内容管理系统

[关键词]土地经营权；抵押；贷款

20世纪80年代，我国农村出现以土地为抵押获取农业发展资金的行为，政府顺势引导，在全国挑选试点地区开展土地抵押贷款工作，但均遭遇土地使用权不能抵押的法律困境。中共十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。2014年中央一号文件进一步明确指出，“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。将土地承包经营权分离为土地所有权、承包权和经营权，允许土地经营权流转和抵押，为土地抵押贷款理论研究和实践探索开辟了新的空间。现有关于土地抵押贷款的理论和实践集中于两个方面：一是怎样在不触碰土地使用权不能抵押的法律红线下操作土地抵押贷款；二是如何向发达国家借鉴土地抵押贷款的有益经验。但是由于国家政策已经将农村土地承包经营权（土地使用权）分离为土地承包权和土地经营权，稳定承包权，放活经营权，第一个问题的前提已经消失。同时，西方国家的农地抵押贷款是以土地私有为前提的，而我国的土地制度是土地公有和“三权分离”，二者有着根本性的不同。所以，在“三权分离”的条件下如何构建中国特色的承包土地经营权抵押贷款制度，是我国推进农村产权制度改革和农业现代化的当务之急。 copyright dedecms

一、实践探索中的农村承包土地经营权抵押贷款模式 织梦好，好织梦

（一）村委会模式

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该模式以江苏常州武进区为代表。常州武进区地处江苏省南部，截至2012年底，户籍人口102.62万人，其中农业人口84.62万人，占比82.46％。全区耕地面积4.1万公顷，土地流转面积1.91万公顷。截至2013年三次产业比重为2.8：56.7：40.5，第一产业涉及粮食种植、蔬菜种植、花果苗木种植、淡水养殖、畜牧业等，生产经营集约化、产业化和市场化程度较高。2014年成为江苏省农村承包土地经营权抵押贷款的试点地区后，该地区以村委会为基层运行组织，已经形成了相当稳定且有效的承包土地经营权抵押贷款模式（见图-1）。1、

（二）中介组织模式

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该模式以黑龙江克山县为代表。克山县是黑龙江的农业大县，也是经济上比较贫困的县。全县人口约50万，农业人口36.5万，辖区面积3320平方公里，耕地20.13万公顷。2009年土地流转面积为14.53万公顷，流转率72.2％，三次产业比重约为6：5：4。作为国家级农村改革试验区，克山县从2010年开始探索和实践农村承包土地经营权抵押贷款，形成了以土地流转中介为基层组织的一套承包土地经营权抵押贷款运行机制、管理模式和配套政策（见图-2）。2、

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（三）银行模式

该模式以山西省新绛县为代表。新绛县辖区面积593平方公里，其中耕地面积3.53万公顷，占59.56％；截至2012年，户籍总人口为33.66万人，其中乡村人口21.17万人，占62.89％；2015年全县土地承包经营权流转面积0.89万公顷，占耕地面积的25.6％，涉及农户2.2万户，占全县家庭承包面积的36.8％。2013年被山西省确定为土地抵押贷款试点县以来，新绛县利用其土地流转较为成熟的优势以银行中介为基层组织，探索出一套土地抵押贷款模式（见图-3）。3、 copyright dedecms

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（四）合作社模式

该模式以辽宁法库县为代表。法库县区域面积2320平方公里，其中耕地面积13.2万公顷，1984年起被确定为“全国商品粮基地县”。该地区土地相对比较集中，主要种植玉米、水稻和大豆等大田作物，农户基本上都加入了各种专业合作社。2009年作为农村土地经营权抵押贷款的试点地区以来，法库县以合作社作为土地经营权抵押贷款的基层组织，探索出一套具有地区特色又有一定代表性的承包土地经营权贷款流程（见图-4）。4、

二、四种模式的分析总结 本文来自织梦

（一）试点地区农村承包土地经营权抵押贷款模式探索的重点是微观层面的运行 内容来自dedecms

无论是发达国家还是发展中国家的土地抵押贷款模式都是从微观运行、中观资金保障和宏观政府支持三个层面构建的（罗剑朝，2015）。我国自20世纪80年代开始在市县级层面对土地抵押贷款进行探索尝试，涌现出贵州湄县的“土地金融公司”、宁夏平罗县的“土地信用合作社”等模式。此外，重庆开县、福建三明市、宁夏同心县、辽宁法库县、河南信阳、四川成都、湖北天门和荆州、山东枣庄等地也进行了类似探索。由于试点全部集中在基层的县市区层面，分散于各个省份，各试点探索的重心是根据本地的实际情况进行制度设计和组织构建以实现土地抵押贷款的有效运行。正是由于各地独立开展试点工作，才涌现出各式各样的土地抵押贷款模式，适应了我国地区差异性大的基本国情，同时也为我国全面开展土地抵押贷款提供了丰富的经验。但是在土地抵押贷款试点工作开展30多年后，一方面，中观层面的资金保障和宏观层面的政府支持制度设计应予以启动，毕竟没有中观的资金保障和宏观的政府支持仅仅依靠微观来运行会减弱土地抵押贷款的效力；另一方面，要开始各模式的甄别与筛选，寻找与中观和宏观相契合的微观运行制度。 织梦好，好织梦

（二）农村土地经营权抵押融资的基本流程 copyright dedecms

1.贷款的申请。土地经营权抵押贷款涉及两层法律关系。第一层法律关系是资金供给方（贷款银行）与需求方（借款人）之间的债权债务关系，此关系为主法律关系。由于资金需求方（借款人）必须拥有土地经营权，因此资金需求方（借款人）一是通过承包方式获得土地经营权的土地承包经营权人，以土地使用权证为证明文书。按照中央计划，2015年我国确权登记颁证的农地面积5亿亩左右，在之后5年时间内完成全国农地的确权登记工作。对于尚未完成或开展农地确权工作的地区，可以土地承包合同作为土地承包经营权的证明文件。二是通过流转方式获得承包土地经营权的土地经营权人，以土地流转合同为证明文件。土地流转方式多样，主体多元，既有有流转结果无流转合同，也有仅以口头达成流转协议，即使有流转合同但也存在不规范、承载不明的情况，给资金供给方（贷款银行）的审查工作带来了诸多困难。实践中贷款银行要求借款人提交相关政府部门证明其土地流转合同真实性的文书，一方面增加了农户融资的成本，另一方面政府部门没有提供此类证明文书的职责。土地流转属于市场行为，农户经过土地流转获取的土地经营权在现阶段属于债权，也没有登记公示的要求。如果让政府提供证明文件，势必让政府对农户的流转行为进行审查，既为政府干预土地流转提供了空间，又有违市场在资源配置中主体性地位。江苏常州和黑龙江克山通过土地流转平台发布土地供需信息、规范土地流转合同和公示查询土地流转信息，降低了各方获取土地流转信息的成本，方便了贷款银行的审查工作，值得肯定与借鉴。在土地流转的初期，流转量不大，流转收益不明显，农户流转积极性不高，政府可以对土地流转平台进行扶持，流转平台具有一定的公益性。但是当流转规模增大，流转收益增加时，政府应逐渐放手，促进流转平台成为独立经营、自负盈亏的市场主体，重心转移至对此类主体的监管。有的地区除了要求借款人提交其身份信息外，还要求提交其共有人的身份信息和同意抵押土地经营权的书面证明，反映出银行对土地经营权权属的担忧。问题的实质是农户或家庭定位不清，土地经营权是分配给或流转给农户的，而农户不是一个人，是一个家庭。在家庭承包责任制作为我国农村的一项基本制度长期不变的背景下，农户作为生产经营单位的地位也具有长期性。随着我国社会主义市场经济的逐步完善，农户作为市场主体的地位也日益凸现。我国法律主体的四大类：自然人、法人、政府和其他组织，农户没有归入任何一类，在实际问题的处理中，多仿照自然人的法律地位进行处理，但农户并不是自然人，所以在适用上常出现瑕疵。在历史上家族作为我国基层行政单位，实行家长制，建议借鉴这一做法，将农户定义于其他组织中的一类，实行户长代表制。实际上此类做法在我国农村一直是约定成俗的，在市场经济在农村还不发达或农户参与市场经济不充分的情况下，农户交往的主要是本村人或邻近地域之人，习俗的规范调整是有效的。但伴随着市场经济的日益发达和经济全球化的日益盛行，农户法律地位的确立和明晰是必需的。 本文来自织梦

2.银行的审查。资金供给方即银行的审查是实现融资的关键，但也是难点。不同于工商企业有完备的财务制度、易于核实的财产和聚集方便的地理位置，农村地域面积广袤，农户居住分散，长期以来农民多以熟人贷款调剂资金余缺，信用记录和信息缺乏，要切实掌握农户的财产状况和资信能力，并对农地权属和经营情况进行有效监管，银行必须在村这一级别上建立办事机构。但我国有69万多个行政村，如果银行在每个村设立分支机构，势必增加农户借贷成本，一定程度上抑制了农户的资金需求。而且随着我国工业化和城镇化的不断推进，农村人口的不断转移，合村并镇必然发生，意味着现在建立的分支机构日后一部分会予以撤销。所以完全依靠银行进行审查是不经济的，可以借助农村现有组织。江苏常州由村委会、黑龙江克山由土地流转服务站、辽宁法库由合作社进行初审，一方面农村现有组织对农户的信息有历史积累，且与农户生活工作在一起，便于信息的收集与更新；另一方面伴随着农村人口的转移，农村组织的功能会从单一走向多样，这也符合农村组织的发展趋势。创立于20世纪20年代的美国农地抵押信贷体系，就是通过基层组织合作社实现农户自我管理自我监督，从而为农业提供了低成本的资金，促进了美国农业长足有效的发展。 本文来自织梦

3.抵押土地的评估。承包土地经营权抵押贷款的另一层法律关系是借款人即抵押人与贷款银行即抵押权人之间的担保法律关系，抵押人以其具有处分权的财产为抵押，担保债务的履行，债务不得清偿时抵押权人以抵押财产的价值受偿。抵押的核心理念是以抵押财产的价值保证主债务的履行，所以任何抵押都涉及抵押财产价值的评估。土地抵押贷款中承包土地经营权价值的评估涉及两个问题。一是评估标准。借款人以承包土地经营权为抵押保证贷款的清偿，承包土地经营权的还贷能力是确定借款人借款能力的依据。土地抵押贷款制度的正常运行是借款人从银行获得借款后，投向农业生产，用从农业生产中获取的收益来偿还贷款，从而实现银行获得利息、农户获得资金，农业获得发展的良性循环。如果该制度导致大规模农户无法还贷，银行不得不从变卖承包土地经营权的价款中受偿，其实意味着制度的失败。所以还贷能力的依据不能是土地的市场价值而应该是土地的生产经营收入。在实践中，土地价值往往是根据土地流转价格确定的，土地的流转价格与土地的生产经营收入是否等同?在现阶段，二者联系紧密。在我国土地“三权分离”的条件下，流转的只能是承包土地经营权，所以土地流转价格实际上是土地经营权的市场价格，现阶段是根据土地在流转期限内的生产经营收入来确定的。但是随着土地流转市场的发展完善，土地流转价格会受到市场供求关系的影响，在一定程度上背离土地的生产经营收入。在此种情况下，如果仍然按照土地流转价格确定抵押土地的价值，不仅会使抵押贷款面临一定的市场风险，而且在一定程度上鼓励土地经营权的空买空卖。因此在抵押贷款中，要明确土地价值的评估标准是土地的生产经营收入，在现阶段可以参照土地的流转价格。二是评估机构与人员。从试点地区的实践来看，评估主要采取了三种方式：第一种是借款人与贷款银行协商确定；第二种是银行内部人员评估；第三种是借款人与贷款银行从相关政府机构、社会人士和专家学者中共同挑选评估人员。三种方式均反映出专业评估机构和评估人员难以获取，或获取成本过高，这在制度形成的早期是正常现象。借款人与贷款银行之间的债权债务关系属于私法关系，在不违反法律强制性规定和不违背公序良俗的情况下应尊重其意思自治。但是在当前金融供给不足的情况下，借款人相对于贷款银行而言多处于弱势地位，二者协商确定或银行自行确定或社会人士确定的土地价值相较于专业人员评估的土地价值，就客观性、公正性和准确性而言较低，在制度形成的早期宜政府出资设置评估机构、培养和聘请专业人士，形成规模后评估机构转换成自主经营自负盈亏的第三方主体。1917年美国创立农地抵押信贷体系时，就是政府出资在全国建立12个土地银行，其评估机构内置于土地银行，私人建立的股份制银行是借助土地银行的评估机构进行土地评估的。在农地抵押信贷体系正常运行后，政府的资金逐步从土地银行中撤出，土地银行转变为主要由农户控股的组织，政府只履行监管职责。 dedecms.com

4.抵押土地的登记。抵押的一大特点是不转移占有，即虽然抵押权人即贷款银行对抵押物享有权利，但抵押物仍由抵押人占有，行使其所有人的权利。如果抵押人将抵押财产进行转让，必损害抵押权人利益，若强行追回，又有损害善意第三人的嫌疑。但如若抵押物由抵押权人占有，则影响抵押人对物的使用，阻碍物的效用的发挥。如何在二者之间进行平衡?世界各国均采用登记主义，一经登记，抵押即行生效，即使发生恶意转让，抵押权人也可通过行使物权的追及效力保障其权利。而由于进行了登记，第三人在受让财产时是知晓抵押事宜的，如若其在明知的情况下仍然受让，其也应承担相应的法律后果。土地经营权抵押作为抵押的一种也必须进行登记，由于登记的目的是以公示的方法取得公信的效力，登记机关多是有公信力的政府机构。试点地区基本上按照我国法律的规定设置了登记程序，但登记机关则呈现多样性，江苏常州的登记机关是区农村集体资产管理办公室、黑龙江克山的登记机关是县土地流转服务站、辽宁法库的登记机关是县农村综合产权管理服务中心。登记机关的级别上集中在区县级，从信息的收集、查询和统一来说，是合理的。但登记机关除了政府机关外，中介组织即土地流转服务站是否合适值得探讨。登记的目的是使抵押取得公信的效力，而这种效力来源于登记机关的公信力。中介组织作为市场主体，以盈利为生存之根本，其公信力实难和政府相比。虽然在现阶段土地流转服务站是由政府兴办，类似政府的办事机构，但从长远发展来看，这类组织会逐渐走向市场，成为独立的主体。而且我国其他不动产的登记都是政府机构，随着我国财产制度改革的不断深化，出台统一《不动产物权登记法》也会逐渐提上日程，因此中介组织作为抵押的登记机关是不合适的。 内容来自dedecms

（三）四种模式抵押贷款资金来源的分析

以上试点地区承包土地经营权的抵押贷款银行主要是农村信用社、农村商业银行、村镇银行和邮政储蓄银行等，多为县域金融机构，营业网点分布在县、乡镇和村，资金包括自有资金和经营储蓄业务所聚集的农村闲散资金，资金能力的有限导致贷款额度主要是小额信贷，贷款期限多为1年以内的短期贷款。而承包土地经营权抵押贷款制度是利用土地作为长期信用的担保品，获取资金融通的一种长久性金融流通制度，其创设的目的是解决农业现代化进程中中长期信贷投入不足的问题。我国农业现代化的途径一是在平原地区通过实现土地的适度规模发展机械化农业，以提高农业的劳动生产率。所谓的适度规模比较认同的数据是100亩/户左右，当下我国人均耕地是9亩/户，要实现9亩/户向100亩/户的过渡，必须在城镇化进程中农村人口向城市人口转移的条件下，实现土地的流转。土地的流转需要大规模的资金，而这些资金仅仅依靠农民的自有积累是无法实现的，创设土地经营权抵押贷款制度在当下的一个重要历史任务就是为实现土地流转提供资金支持。农业现代化途径之二就是在山地近郊地区进行高值的经济作物种植和发展高附加值的加工业，由传统的单纯依靠劳动投入转向依靠技术和资本投入的发展模式，同样需要大规模的资金。两种途径所需要的大规模资金只能由中长期贷款来提供，这也是为什么在已经具备比较发达的农业小额信贷的情况下，进行土地抵押贷款制度创新的原因所在。 copyright dedecms

承包土地经营权抵押贷款制度是以土地产权借贷双方之间的社会化的风险分摊机制，在引导社会资金流入农业部门的同时，将风险由农业部门分摊至社会。但现有模式将土地抵押贷款风险全部集中于贷款的县域银行，县域银行本身筹集资金的能力有限，且分散经营，各自为政，抵御风险的能力十分有限。美国的农地抵押信贷制度在1916年创建之初采用的是土地银行和股份制银行的双重体制，但土地银行能够得到国家的资金支持且12个土地银行实行集体责任制，而股份制银行资金有限且各自为政，最终股份制银行无力抵御消化风险而在20世纪30年代消亡。同样的，1988年贵州湄潭县的农地金融改革因土地抵押信贷风险过度集中于土地金融公司而归于失败（罗剑朝，2003）。 本文来自织梦

因此，承包土地经营权抵押贷款制度仅仅进行微观运行层面的探索，不进行中观和宏观层面的构建，一是不能实现农业现代化进程中土地抵押贷款制度的价值，二是其本身会聚集过多风险易于失败。随着农业的发展和土地流转的加快，土地经营权抵押贷款制度势必突破以县域银行为主体的贷款银行的资金制约，创设或借助更高级别的银行将工商业资金和社会资金引入农业，实现其为农业发展提供中长期贷款的初衷。

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（四）土地抵押贷款纠纷主要是由于土地所有权人、承包权人和经营权人三者权利义务不清而引发的 织梦好，好织梦

农村集体土地所有制是我国的基本土地制度，是我国社会主义性质的根本体现，也是经过实践证明的适应我国国情且能有效促进农村经济发展的土地制度。因此与西方国家土地抵押信贷制度建立在土地私有制上不同，我国的土地抵押贷款制度是建立在农村土地所有权、承包权和经营权“三权分离”的基础上的。在“三权分离”的制度下，土地所有权、土地承包权与土地经营权的客体是指向同一片土地的，也就是一片土地关系到三个权利主体利益的享有和实现，而在土地抵押贷款中，经营权人的单方面行为可能导致土地所有权人或承包权人土地利益的丧失。实践中的风险案例多集中在三个方面。一是抵押权的设定。抵押权的设定除了土地经营权人的申请外，需不需要土地所有权人和承包权人的同意?从四种模式和案例来看，多数是不需要的，少数案例中需要土地经营权人在申请抵押贷款时出具土地承包人的书面同意书。二是抵押财产的转让。在抵押期间，土地经营权人是否可以转让设有抵押的财产?我国相关法律规定是在征得抵押权人同意后可转让，但在转让时是否需要土地所有权人和承包权人的同意或是否应告之土地所有权人和承包权人我国法律没有规定，在实践操作中也基本上予以忽视。三是抵押财产的处置。土地经营权人在土地所有权人和土地承包权人毫不知情的情况下将土地抵押给贷款银行，当土地经营权人因经营不善无法还贷，贷款银行对土地进行处置时，土地所有权人和土地承包权人寻求自我利益与土地经营权人和银行发生冲突。5、

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三、从宏观、中观和微观三个层面构建中国特色农村承包土地经营权抵押贷款制度

（一）宏观层面：政府支持 copyright dedecms

L承包土地经营权抵押贷款制度创建的主体是政府。首先，现行法律制约了农村土地抵押贷款制度的构建，有权突破限制的只能是政府。我国《物权法》第一百八十四条、《担保法》第三十七条明确规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权”不得抵押。我国在20世纪80年代民间曾自发试图以土地承包经营权抵押，但因为违反现行法律，风险过高，银行拒绝放贷。在我国现行法律体制下，只有政府经全国人民代表大会常委会授权后可在试点地区暂停相关法律条款的执行。在现行制度背景下，能承担土地抵押贷款制度建设成本的只有政府。农村土地抵押贷款制度首先需要全国5亿多农民的参与，农民居住分散，且以家庭为单位进行生产生活，组织分散，只有政府的组织体系和宣传体系才能将农民调动和组织起来，即只有政府才能承担构建农村土地抵押贷款制度的组织成本。其次，制度变迁也需要交易成本合乎义理。长期以来，我国政府是主要的制度供给方，即使民间的制度创新最后也必须得到政府的认可，因此从某种意义上讲，由政府主导的制度供给本身就在某种程度上表明了制度的正当性，也即在我国，由政府主导的制度创新交易成本较低。最后，制度安排是“嵌在”制度结构中的，所以土地抵押贷款制度的效率还取决于其他制度安排实现它们功能的完善程度。6、从各国农地抵押信贷制度的构建来看，农地抵押制度的成功运行需要土地市场、评估、保险等制度的配合，制度结构的构建与协调也必须依赖于政府。

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2.完善农村承包土地经营权抵押贷款的法律制度体系。我国幅员辽阔，地区差异性大，经济社会的发展水平不等，制度必须与其镶嵌的社会文化背景相适宜才能产生效率，政府可以选择条件比较成熟和具有典型代表性的地区进行试点，国务院2015年出台了《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》挑选试点地区开展农村承包土地经营权抵押贷款工作。在试点地区根据实际情况探索农村承包土地抵押贷款微观运行模式的基础上，政府应对试点地区的经验进行总结，对出现的问题进行制止与纠正，对存在的潜在风险进行防控，并进一步将试点范围由区县级扩大到省级，探讨农村承包土地抵押贷款在中观层面的构建与运行。在试点地区经验比较成熟的基础上，修改我国的《物权法》《担保法》等与土地抵押相关的法律，并制定专门的《农村土地经营权抵押贷款法》及配套法律法规，对农村土地经营权抵押贷款的机构设置、操作流程与管理规范、担保体系和信用体系、金融机构监管等做出基本规定。

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3.组建农村土地经营权抵押贷款全国性领导机构。制度的构建需要支撑制度运行的组织体系，在中央设立“农村承包土地经营权抵押贷款工作小组”作为宏观组织，统筹规划农地抵押贷款制度的构建，负责试点地区的选择、试点地区的动态追踪、试点地区经验的总结、立法工作的推进、组织机构的组建等。在农村承包土地经营权抵押制度组建完成后，“农村承包土地经营权抵押贷款工作小组”可成为统管全国农村承包土地经营权抵押贷款业务的最高行政机关，其职能主要有两个。（1）实现地区间资金的协调。首先，我国东部、中部与西部的经济发展水平呈梯级次序，东部地区资金充足，而中部特别是西部地区资金匮乏。实践证明，市场机制在现有环境下无法将东部地区的资金有效引入中西部地区。资金是经济发展的源泉，实现协调全面发展必须为中西部地区提供发展的资金。其次，农业现代化意味着农业的专业化，也即在某一地区集中种植一种或几种作物，易同时遭遇自然风险和市场风险，以省为单位进行资金余缺的调剂是不够的，必须在全国范围内分散农业风险。（2）弥补市场的失灵。在农业遭遇风险后，以利益为诉求的市场机制可能不会将资金配置到农业，农业发展面临着资金链断裂的危险，中央政府可以以国家财政和国家信用为农业提供或担保资金。 dedecms.com

（二）中观层次：资金保障

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中观组织在整个农村承包土地经营权抵押贷款体系中的核心功能是筹集资金，对外可以引入资金，对内可以联结农户。毫无疑问金融机构都可以筹集资金，但与农户的关系呈现出较大的差异性。商业性金融机构由于以利润最大化为目标，其营业地在城市，业务主要是工商业信贷，在县级以下无分支机构；政策性金融机构在商业性金融无法有效覆盖的、具有社会正外部性的领域发挥积极作用，帮扶农村弱势群体和弱势地区，体现国家战略意图（陈雨露、马勇，2010），资金来源狭窄，组织机构简单，县级以下无分行机构。以农村信用合作社为代表的合作性金融机构是按照合作制原则建立起来的，根据“农民入股，社员民主管理，主要为社员服务”的宗旨构建运行构架与运行体制，与农民有着天然的联系。采取县乡两级独立法人组织核算体系，在省成立省联社，组织结构呈扁平式，基本上覆盖了全国的所有乡镇。长期以来坚持重心下沉，扎根农村，为“三农”服务的定位，其农业贷款占全部金融机构的农业贷款比重由1979年的26％上升到2003年6月末的83.8％，农村信用社农业贷款的近80％是农户贷款。因此，在构建农村承包土地经营权抵押贷款制度时应坚持合作金融机构的主导地位。

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合作金融机构作为农村承包土地经营权抵押贷款的主体机构，面临的主要问题是资金来源不足。合作金融机构主要在县域以下，资金来源主要是农户的储蓄存款，农业相对于工商业的弱质性，使农业聚焦资金的能力较弱。农业专业化种植易遭遇自然风险和市场风险，仅在县域范围内分散风险是不够的。而且以县域与中央级行政领导机构对接在组织体系上也是不可能的。在我国，省级是一个相当完整的经济体系，产业结构比较健全，省联社多位于省会城市，如果使省联社具有融资功能，则省联社可以将工商业资金引入农业发展，实现以工促农，以工带农，工业反哺农业，同时省联社因为能为县域信用社提供资金，加强了与县域信用社的联系，克服了自身发展困境。而且省联社直接和中央行政管理机构对接，在行政组织上也是顺畅的。因此，农村承包土地经营权抵押贷款制度中观组织的构建应以农村信用合作社省联社为原型组织，扩展其聚资融资功能，深化其与县域信用社的关系，使其对外吸引资金，对内通过县域信用社联结农户，成为农村承包土地经营权抵押贷款体系的中轴和核心。

（三）微观层次：运行 dedecms.com

1.微观组织体系构建。微观组织在农村承包土地经营权抵押贷款体系中的功能是借款人资质的审查和贷款的发放、监管与回收，主要由县域的银行和村域的支行或其他金融机构、村委会和农民专业合作社构成。县域银行向上联结省联社，向下衔接村级组织，主要是应用其财会专业知识审查贷款和对风险进行防控。村级组织是整个农村承包土地经营权抵押贷款体系的基层组织，深入农户当中，对农户的贷款需求、财产状况、信贷能力和诚信品质有充分而动态的了解，由其对农户的信贷资质进行初步审查，并负责贷款的发放、监管和回收，能保证工作的有效开展。所以，村级组织是整个农村承包土地经营权抵押贷款体系的第一道防御线。‘与西方国家农地抵押信贷体系基层组织的单一性不同，例如美国和德国农地抵押信贷体系的基层组织是合作社，日本的是农协，7、我国农村承包土地经营权抵押贷款的基层组织是多样性的，其原因有两个。第一，尊重实践。我国各试点地区结合本地实际情况组建的基层组织本身就是多样的，例如江苏常州模式的基层组织是村委会，辽宁克山模式的基层组织是合作社等。第二，尊重实际。组织只是功能的载体，基层组织最核心的功能是深入农户，有效地影响和组织农户，由于各地经济文化社会的巨大差异，各种组织在农村的生成和成长情况也不同。例如村镇银行，是私有性质的，以追求利润最大化为目标，主要聚焦在经济比较发达的东部地区，因为这一地区的资金供给和资金需求都比较活跃。农民专业合作社是以农业专业化的发展程度为条件的，目前也只在农业专业化发展程度较高的地区存在。虽然各地都有村委会，但各地村委会工作的重心也存在差异，究竟什么样的组织能够成为农村承包土地经营权抵押贷款体系的基层组织，要根据当地具体的情况来确定，因此，在基层组织的建构方面重在功能，以功能的有效承担来确定组织。 织梦好，好织梦

2.土地所有权人、承包权人、经营权人权利义务的厘清。农地产权制度反映的是人与地的关系，人们从这种关系中想获取的是地对人的效用。土地的效用是多样的，不同的主体从土地中获取不同的效用，这是同一片土地能够承载不同权利主体的原因所在。集体作为整体利益的代表，其对土地的期望效用是维持群体的生存与发展，在现阶段表现为在土地撂荒监管、土地平整和改良、土地适度规模经营方面的作用。8、我国《物权法》第五十九条和第六十条规定集体所有的土地属于本集体成员集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会或村民小组代表集体行使所有权。从实地调研来看，村委会集农村经济组织、村民小组、村民自治组织和基层党组织为一体，实为集体土地所有权的实际行使主体。9、土地承包权人主要是以非农收入为生活主要来源但户籍仍在农村的农民，其对土地的效用期望是生存保障，由于没有社会保障和非农收入的不稳定性，此类农民视土地为其最后的生命线，期望土地能在其从事非农工作的同时为其带来一定的收益，在丧失非农收入的情况下，仍然有土地可以维持其生存。因此，这类农民在意的不是土地的占有和使用，而是土地带来的收益和不可丧失性。土地经营权人主要是以农业为主要生活来源的农民，其对土地的期望效用是通过对土地的耕作经营增加其财富积累。在现阶段农业收益主要来自规模化经营，因此此类主体重视的是从土地的占有与使用中获取规模收益。

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农地对三类主体不同效用的满足是土地所有权、承包权和经营权“三权分离”的基础，也是厘清土地所有权人、承包权人和经营权人权利义务关系的前提。那么农村土地抵押贷款会不会影响到土地所有权人和承包权人利益即期望效用呢?农村土地抵押贷款可能会导致土地经营权的流转即土地经营权人的变更，因此问题的实质是土地经营权人的变更是否会影响到土地所有权人和承包权人的利益。很显然，土地经营权人的变更可能会导致土地的撂荒、土地用途的变更，土地的过度开发和不当利用等，这些都可能影响土地所有权人和承包权人的利益，所以农村土地抵押贷款必须征得土地所有权人和承包权人的同意。

实践中大多数案例对这一问题都关注不够，只有少数案例有所体现，采取的方法一是由村委会对贷款进行初审，如果通过初审则视为土地所有权人同意抵押贷款事宜，如江苏常州模式。二是要求借款人申请时提交土地承包人签字的书面同意书，如山西新绛模式。在流程的设计中必须体现土地所有权人和承包权人对抵押贷款事宜的意见，这既是对二者权益的保护与尊重，也可以避免银行在后期处置抵押财产时遭遇阻碍。

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注释： 本文来自织梦

1、刘俊清《农村土地承包经营权抵押贷款制度的实证研究——以常州武进地区为例》，载于《科学·经济·社会》2014年第2期第146至150页。

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2、李晨曦《农村土地承包经营权抵押贷款的实践与思考——以黑龙江省克山县为例》，载于《中国农业资源与区划》2015年第8期第73至77页。 内容来自dedecms

3、郑旭、张琴《金融支持农地流转：机理及制约因素分析——以新绛县、温江区、杨凌区和益阳市为例》，载于《农村经济》2015年第2期第57至61页。

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4、李辰未、于丽红、兰庆高《农地经营权抵押贷款制约因素分析——以辽宁法库县为例》，载于《农村经济与科技》2014年第2期第73至74页。

5、周慧《“1号文件”风控：农村土地抵押贷款已现风险案例》，资料来源：http：//money.163.com/15/0207/08/AHRCOD5500252G50.html，2015年2月7日。

6、林毅夫《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，上海人民出版社2000年版第371至403页。 dedecms.com

7、罗剑朝、庸晖、庞玺成《农地抵押融资运行模式国际比较及其启示》，载于《中国农村经济》2015年第3期第84至96页。

8、叶兴庆《“从两权分离”到“三权分离”》，载于《中国党政干部论坛》2014年第6期第7至11页。

9、刘佳星《集体土地权利冲突与构造》，载于《中国土地科学》2015年第5期第62至69页。 dedecms.com