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[摘要]新型城镇化战略实施中，一些地方农地非农化征用倾向严重。由于土地所有权与使用权的分离，失地农民无法享有绝对地租，分配级差地租比例极低，失地农民农地增值收益分配权益受损害。为此，可通过转换政府征地角色、明确农地产权归属、规范农地征用目的、建立市场化补偿制度及完善失地农民安置制度等措施，既维护失地农民获取农地增值收益的权益，又化解潜在的农村征地冲突，确保城乡统筹发展基础上的“四化”目标协调同步实施。 copyright dedecms

[关键词]农地征用；地租理论；失地农民；农地增值收益

近年来，随着经济转轨、社会转型和社会结构的急剧变迁，利益格局调整与变动成为社会矛盾的主导诱因。为此，中央做出全面深化改革的重大决定，提出新型城镇化战略并将其作为应对“拉美陷阱”的重要发展战略。但在地方政府实施过程中，出现忽略农民主体地位、违背农民意愿、追求速度扩张的跃进式城镇化现象，并由此导致失地农民土地权益受损。因此，如何处理快速城镇化与农村发展的关系，如何妥善农地非农化征用与失地农民权益维护的关系，成为实施新型城镇化战略不可回避的现实问题。

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一、农地非农化征用加剧。失地农民土地权益受损

（一）新型城镇化农地非农化征用现状 织梦内容管理系统

自费孝通先生20世纪80年代初提出“小城镇、大问题”之后，土地问题一直是城镇化发展的重中之重。与西方市场自发的诱致性制度变迁模式不同，我国城镇化道路是政府包办的强制性制度变迁模式。对土地资源的低成本利用成为支撑城镇化高速发展的原动力。由于具有规模经济和节约交易费用的优点，土地征收和土地征用成为农地非农化的合法途径。

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在工业化和城市化加快发展的进程中，由于城市规划缺乏科学性、法律法规不健全等因素，多数地方政府产生以地生财冲动，借新型城镇化的“东风”，加剧“新区热”“园区热”“开发区热”的势头，特别是大学城、高新技术开发园区建设进程的加快，大量农用地转变为居住、交通、工业、服务等城乡建设用地，农村土地非农化征用趋势不断上升。1986—2002年，全国每年约有168.4万公顷的耕地转变为非农用地，即使在中央政府加大耕地保护力度的1996—2000年，耕地面积仍然净减少180万公顷1、。1999—2007年，全国累计征收土地面积1.2574万平方公里，年均增加109.83平方公里。从2001年开始，每年的土地征收面积都在1200平方公里以上，2002年征收土地面积高达2879.86平方公里（见图-1）。

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有关研究表明，我国城市化水平每增加1个百分点，城市建成区面积将扩大1056平方公里，耕地减少41万公顷2、。据此计算，到2050年左右，我国耕地将减少1266.67万公顷以上，即每年约减少31.33万公顷。

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（二）城市化进程中农民土地权益损失 织梦内容管理系统

农民权益是指农民作为社会成员和国家公民应该享有的权利和应该得到的利益，包括经济权益、政治权益、社会权益等。广义的农民土地权益是指农民经营、出让、转让土地的过程中应享有的权利、利益受损，如土地财产权益的不完整性、社会保障权益的不充分性及民主权益的不平等性三个方面；狭义的概念，特指在土地征用过程中，农民应享有的土地权利收益受损，如土地财产权益的不完整性。农地非农化征用不仅关系失地农民的利益，而且会影响“三农”问题顺利解决，甚至影响全面小康社会目标的实现。由于农地产权安排缺陷、征地制度不合理等原因，土地征用权被滥用，农民在谈判中处于失去“话语权”的绝对弱势地位，地方政府降低补偿倍数，而且征地补偿款、安置补助费由县乡村三级基层政府掌握，通过层层克扣、拖欠、挪用等环节，大部分被各级政府和开发商拿走3、。据2005年中国《社会蓝皮书》披露，在耕地非农化的过程中，农民只得到土地收益的5％～10％，村集体得到25％～30％，村以上政府及部门得到60％～70％4、，导致农民土地权益受损。有研究表明，1952—2002年，由于工业化、城镇化等原因，农民向社会无偿贡献的土地收益为5.15万亿元，按当时银行利率3％计算，相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权，而国家累计支付的土地征用费不超过1000亿元5、。仅1979—2000年，国家通过征地从农民手中至少拿走了2万亿元的土地收益6、。 dedecms.com

对失地农民土地权益受损情况，具体可以利用马克思主义的地租理论予以分析。在《资本论》第三卷第六篇中，马克思集中系统论述了资本主义的地租理论。按照马克思的定义，土地价格是资本化的地租，“不是土地的购买价格，而是土地所提供的地租的购买价格”。7、但现行的征地补偿只考虑补偿的“绝对地租”部分，只包括土地补偿费和安置补助费，而未考虑“级差地租”部分。按照《中华人民共和国土地管理法》第47条规定：“土地补偿费和安置补助费总合，最高不得超过土地被征用前3年的平均年产值的30倍。”在土地征用过程中，土地征用者除向农民集体经济组织支付三项补偿费用外，地方政府获得了相当于地价30％～40％的土地出让金增值部分，失地农民被排除在地价升值收益分配之外。

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（三）农地非农化征用的潜在社会后果’

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在以提高农地产值标准以及补偿倍数的买断型征地补偿改革思路下，农民和村集体享受的征地补偿费相对较低，农民无法持续分享农地非农化后的增收，从而直接影响农村社会的稳定与发展。 dedecms.com

一方面，失地农民人数逐年剧增，实际生活水平明显下降。据韩俊（2003）推测，中国未来若达到50％的城市化率，2000—2030年占用耕地将达到363.33万公顷以上，失地和部分失地的农民将超过7800万人8、。2003年9～10月，国家统计局农调队在全国28个省（自治区、直辖市）对人均耕地0.3亩以下的农户所做的调查表明，46％的失地农户收入水平下降，其中，云南和广西的被调查户失地后收入水平分别下降了26％和10.5％9、。韩俊（2008）对全国四省市1000多个被征地农户的调查显示，征地补偿费只够维持被征地农民6～7年的基本生活。如果在落后地区或公益性项目征地的补偿标准更低，一般只够维持3～5年的基本生活。 织梦好，好织梦

另一方面，可能会诱发潜在的征地群体性冲突事件。当土地被征收后，单一的货币安置模式和传统的招工安置模式已经不能适应转型时期社会经济的快速发展，失地农民陷入种田无地、就业无岗、低保无份的“三无”困境，成为新的弱势群体10、。而且，越来越趋于绝对贫困并不断被边缘化，陷入一个恶性循环，诱发一系列社会不稳定因素，影响社会稳定与和谐发展11、。韩俊对全国2749个村庄的调查表明，村民上访反映最集中的问题是土地问题，因承包地流转问题引发的上访占26％，因土地征收、征用问题引发的上访占40％，合计为66％12、。以牺牲弱势农民群体利益来维护强势群体利益的政策，使社会财富向少数人聚集。利益流向的不平衡，客观上使农民产生相对剥夺感，诱发农民的不满情绪，在适当机遇刺激下，可能演变成征地冲突。随着城市化进程的加速推进，因征地引发的群体性冲突事件比例极高，媒体报道的征地冲突在数量、规模、程度上都有正向趋势，这会给脆弱的农村社会带来巨大威胁，甚至可能引致更剧烈的社会动荡。

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二、明确农地增值收益权归属，维护失地农民权益的基点

近年来的理论和实践多次证明，全面建成小康社会的难点在于“三农”问题，“三农”问题的核心是农民问题，而农民问题的核心是土地权益问题。党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工业城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。构建新型城乡关系的关键是协调地方政府与农民间的利益关系，让农民分享土地的增值收益。

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（一）建立农民本位的农地产权制度 dedecms.com

农村土地指农民集体所有的土地，具体包括农业用地、农村集体建设用地和宅基地三大类型。从产权角度分析，农村土地产权是包括土地所有权、使用权、承包经营权、租赁权、抵押权及继承权各种权利组成的权利束。根据《中华人民共和国宪法》，在家庭联产承包责任制下，农村土地属于集体所有。但到底属于哪级集体所有并不明确，“农民集体”成为抽象意义的全体农民的集合群体。

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主体明确、界定清晰的土地产权既是运用市场机制配置集体土地资源的前提，又是解决土地增值收益分配的基础制度。从农村改革实践看，国家通过延长土地承包期强化了土地承包经营权，形成了农村土地的名义所有（村集体）与实际占有（农户）。2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》进一步指出，“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。落实所有权、稳定承包权、放活经营权，承包土地的所有权、承包权、经营权“三权分离”必将有利于农村土地的集约化配置与高效利用，进而推动农村生产力的极大提升。 织梦内容管理系统

为确保农民有恒产，应加快农村宅基地的地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。由国家调查审核、登记造册，颁发土地产权证书，明确农户对农村土地的产权主体地位，确认农民行使充分的占有、使用、收益及处分四种权利统一的承包经营权。特别是应长期稳定家庭联产承包责任制，确保级差地租Ⅱ归土地承包者所有，从根本性上保障农民享有土地非农化征用产生的增值收益。

（二）规范农地征用的目的 本文来自织梦

对于农村土地的征用，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》及2014年“中央一号文件”均明确提出，必须缩小征地范围，规范征地程序。确定农地非农化征用的规范秩序主要是两个层面。一是征地的目的范围。厘清公共利益的合法边界，减少非公益性用地划拨，扩大国有土地有偿使用范围。结合国际惯例，一般采用概括式与列举式结合的方式界定公共利益13、，公益性用地包括国防军工建设用地，水利交通、能源建设等基础设施用地，公共设施及公共福利事业用地，政府部门及其公共建筑用地，特殊政策优惠用地（如经济适用房建设用地）等。同时，对于经营性建设征地，按市场规则运作，引入竞争谈判机制。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，保证农民分享土地增值收益。二是征用的市场主体边界。土地市场建设必然要求建立政府和市场合理分工的资源配置机制。市场的责任是提供平台，政府的职能是指导而不是替代。为此，要改革土地出让制度，规范地方政府在土地出让中的职责和权限，切断政府征地收益的利益链条，改变地方政府以公共利益名义进行土地垄断经营角色，打破政府垄断土地一级市场和地方财政严重依赖卖地筹资的格局。同时，尽快完善行政责任体系，建立征地责任追究机制，使征地过程中责任明晰，增强征地权执行者责任感、使命感和危机感，减轻征地矛盾冲突的压力。

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（三）建立市场化的补偿标准 本文来自织梦

征地补偿是因国家行使征地权对特定人造成经济损失而给予的资金补偿。党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对完善征地补偿机制提出新的要求，“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿”。党的十八大报告也指出，“改革征地制度、提高农民土地收益分配比例”。近年来国家出台系列政策，制定的征地补偿标准不断提高。《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号和《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（国土资发[2005]144号），明确以统一年产值标准和区片综合地价为标准计算征地补偿。从全国实施的效果看，年产值标准的征地补偿数可突破20倍，而综合区片价补偿比年产值倍数法平均提高幅度达到40％～50％。

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征地制度改革的目标是土地增值合理分配和农民合法利益保护，根据党的十八届三中全会提出的“确立市场在资源配置中的决定作用”要求，要按照市场机制确定征地补偿标准。确定征地补偿标准包括补偿总量和补偿分配两方面：补偿总量应以非农用途的市场价值14、为基准，补偿分配应将更多的份额留给农民。借鉴国外发达国家征地补偿的实践经验，不仅要考虑土地的生产性收益，而且要考虑土地的非生产性收益15、。应在确保农民生存权基础上，对被征用土地本身的补偿采用收益还原法评估，以土地的原农业用途为基础并按照市场价格给予补偿。补偿标准应以公平市场价为基准，同时规定最低补偿标准，根据保障失地农民合理利益的成本确定合理补偿标准16、，或者以被征地所承载农民安置的实际社会成本为依据制定征地补偿标准17、。当然，从长远看，还要考虑对失地农民的生态补偿，在解决被征地农民就业出路的同时充分考虑被征土地环境、生态价值并予以适当补偿18、。

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（四）健全多元化失地农民安置制度

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目前，征地补偿一般采取货币安置、择业安置、投资入股安置、农业安置、留地安置、住房安置及社会保障安置等基本方式，各种方式有其适用条件、优缺点，可以防范应对不同的风险效用。

鉴于各种安置方式的适用条件及优缺点有所区别，可以根据区域、农户类型及风险程度的差异，因地制宜，采用不同征地补偿安置方式19、。对于纯农业经营户，具备从事非农工作条件的安排就业，不具备从事非农工作条件的实行货币补偿与社会保障安置结合的方式安置，确保基本生存；对于农业兼业户，可通过就业培训，从事较稳定的非农业工作，也可实行货币补偿与社会保障结合的安置方式，确保其现有工作；对于非农兼业户，可采取完全货币补偿方式，扩大原有生产规模或供其缴纳社会保障费用，解决长远发展问题。由此，通过多元化的补偿安置途径，既能让失地农民基本生活得到保障，又能促进其自谋发展的动力，从而避免征地矛盾的激化。

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（五）健全失地农民就业与社会保障制度 copyright dedecms

社会保障是国家逐步提升公共福利水平、提高国民生活质量的社会福利制度。近年来，国家出台了失地农民社会保障的多项政策法规。如2006年《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见》（国办发[2006]129号），要求各地从覆盖对象、待遇水平、资金来源等方面，采取多种合理方式保障被征地农民的基本生活和长远生计。2007年《关于切实做好被征地农民社会保障工作的通知》（劳社部[2007]114号），加强对被征地农民社会保障措施落实情况的审查，对未出台社会保障实施办法、不落实社会保障费用的项目，一律不予报批征地。2007年《关于做好当前农村社会养老保险工作有关问题的通知》（劳社部函[2007]131号），明确了被征地农民社会保障工作机构和职责，规范了被征地农民社会保障审核工作。2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。除补偿农民被征收的集体土地外，还必须对农民的住房、社保、就业培训给予合理保障，确保被征地农民长期受益。 织梦内容管理系统

就建立就业保障制度而言，政府在保障失地农民基本生活的同时，采取多种形式提供就业岗位，加强对失地农民的职业教育培训，鼓励失地农民自谋职业和自主创业，并建立失地农民就业保障金，用于失地农民职业技术培训费用的补贴奖励。就健全社会保险制度而言，按照“先保后征、应保尽保”的要求，建立健全包括最低生活保障、养老保险、医疗保险等多元失地农民社会保障制度。就养老保障制度而言，将再就业失地农民纳入城镇职工养老保险制度，因客观原因无法再就业的失地农民纳入城镇居民养老保险模式，享受相应的养老保障金待遇。就医疗保障制度而言，建立失地农民医疗救助基金，对失地农民实施常规救助和大病救助两个层次的救助，解决基本医疗保健开支和大病风险医疗问题，确保失地农民生活水平持续提升。 dedecms.com

三、结语 织梦内容管理系统

新型城镇化应该是以人为中心的城镇化，更不应该以牺牲“三农”为代价。在推进新型城镇化进程中，既要防止“城镇化滞后”和“过度城镇化”，更需要避免新一轮扩地运动对农民土地权益的损害及由此可能愈演愈烈的征地冲突。在实施新型城镇化战略的大背景下，从城乡统筹联动的高度，研究农地非农化的制度完善和相应配套改革，全面深化住房、土地、户籍制度等改革，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，真正使农民与城市居民享受同等的公共服务产品与社会保障权利，平等参与现代化进程并共同分享现代化成果。

注释： 内容来自dedecms

1、曲福田《我国土地管理政策：理论命题与机制转变》，载于《管理世界》2005年第4期第40至47页。

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2、王筱明、吴泉源《城市化建设与土地集约利用》，载于《中国人口·资源与环境》2001年第5期第6至7页。 织梦内容管理系统

3、姚洋《土地、制度和农业发展》，北京大学出版社2004年版第5页。 织梦内容管理系统

4、温铁军、朱守银《土地资本的增殖收益及其分配——县以下地方政府资本原始积累与农村小城镇建设中土地问题》，载于《中国土地》1996年第4期第54至62页。

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5、党国英《土地制度对农民的剥夺》，载于《中国改革问题》2005年第7期第31至35页。 dedecms.com

6、陈锡文《为（中国城市化：农民、土地与城市发展）作的序》，中国经济出版社2004年版。

7、马克思《资本论（第3卷）》，人民出版社1975年版第736页。

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8、韩俊《将土地农民集体所有界定为按份共有制》，载于《中国经济时报》2003年11月11日版。

9、连玉明《2004中国数字报告》，中国时代经济出版社2004年版。

10、钱亚仙《农村社会保障制度理论和实践》，中共中央党校出版社2007年版。 本文来自织梦

11、诸培新、唐鹏《农地征收与供应中的土地增值收益分配机制创新》，载于《南京农业大学学报（社会科学版）》2013年第1期第66至72页。

12、韩俊《破解三农难题》，中国发展出版社2008年版。 本文来自织梦

13、钱忠好、曲福田《规范政府土地征用行为切实保障农民土地权益》，载于《中国农村经济》2004年第12期第4至11页。

14、理论上征地补偿底线是由土地肥力和位置的带来自然价值，还包含土地改良增值、外部性增值、供求性增值、用途转用性增值及通货膨胀增值五种类型的土地增值。 内容来自dedecms

15、钱忠好《土地征用：均衡与非均衡——对现行中国土地征用制度的经济分析》，载于《管理世界》2004年第12期第50至59页。 dedecms.com

16、常进雄《城市化进程中失地农民合理利益保障研究》，载于《中国软科学》2004年第3期第5至10页。 dedecms.com

17、卢海元《土地换保障：妥善安置失地农民的基本设想》，载于《中国农村观察》2003年第6期第48至54页。 copyright dedecms

18、李爱年《生态效益补偿法律制度研究》，中国法制出版社2008年版第143页。 copyright dedecms

19、韩纪江、孔祥智《不同类型的失地农民及其征地补偿分析》，载于《经济问题探索》2005年第6期第64至65页。 本文来自织梦

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[6]马克思.资本论（中文版，第3卷）[M].北京：人民出版社，1975. 织梦内容管理系统

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