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[摘要]旅游服务贸易是中国—东盟合作的先导产业和优先发展的重点领域。随着CAFTA建设深入推进，中国和东盟双方在旅游领域做出了高水平的开放承诺，但协议细化、合作机制、合作平台、国内法保障等问题制约了旅游承诺的落地。文章认为，在国际层面上，应不断完善区域旅游政策规则制定，搭建多层次的旅游合作平台，加强区域争端解决机制建设；在国内层面上，应加强法律的清理与供给，促进国内法升级和衔接等。

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[关键词]中国—东盟；旅游合作；服务贸易；制度保障；路径优化

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2013年10月，习近平在访问印度尼西亚时，提出了共建“21世纪海上丝绸之路”和携手建设更为紧密的“中国—东盟命运共同体”的倡议，拉开了中国—东盟“一带一路”建设合作的序幕。旅游是中国与东盟合作的重要领域，它既契合基础设施互联互通机遇，又起到文化交流作用，能极大地促进“一带一路”倡议的推进。目前，中国与东盟已互为最大的海外旅游目的地和客源地，仅2016年中国与东盟旅游互访达到3180万人次。1、面对日益复杂的国际环境，随着中国与东盟旅游合作的不断深化，如何通过法律规范的建设和实施，聚合利益，凝聚共识，实现中国—东盟自由贸易区（CAFTA）旅游合作深入发展，具有重要的现实意义。

一、相关研究述评与中国—东盟旅游服务贸易发展现状 内容来自dedecms

（一）研究述评 织梦内容管理系统

旅游服务贸易，是指旅游服务在国家之间的有偿流动和交换过程，即国家之间相互为旅游者进行国际旅游活动所提供的各种旅游服务的交易过程。2、旅游服务贸易是服务贸易的重要组成部分，主要包括酒店、旅行社、导游服务以及与旅游相关的其他方面。此外，根据《服务贸易总协定》的相关定义，旅游服务贸易包括跨境支付、境外消费、商业存在和自然人移动四种模式。 本文来自织梦

随着国际旅游迅速发展，各国政府高度重视，旅游服务贸易的相关研究日益丰富。研究文献大多从国际贸易、国际政治经济学角度分析旅游服务贸易的贸易失衡、产业综合竞争力等方面内容。罗明义、毛剑梅认为，旅游服务贸易政策具有经济属性、政治属性和国际属性，它既是一个国家开展旅游服务贸易的依据和准则，也是一个国家开拓国际旅游市场的措施和手段。3、林贤瑛认为，在中国，旅游服务贸易最先与国际市场接轨，开放程度不断提高，但与中国在《服务贸易总协定》中所做的承诺仍有相当差距，在国民待遇和透明度原则接轨方面仍存在许多不足之处。4、狄敏认为，应通过加强旅游立法、执法的统一性，加快制定旅游基本法、旅游专门法及其他相关法律等措施，建立起完善的旅游服务贸易法律体系。5、从法律角度，对中国与东盟间旅游服务贸易的研究主要有以下观点：邓珊认为，遵循世界贸易组织法是发展中国—东盟旅游服务贸易的法律基础，各种有关协议、文件的履行是规范中国—东盟旅游服务贸易的法律补充；6、邹忠全认为，中国—东盟《服务贸易协议》对双方的旅游合作产生深远的影响，将有利于提高合作层次、丰富合作内容、细化合作措施、强化合作意识；7、杨帆认为，国内法的缺失，不利于保障中国居民的合法权益，阻碍了中国与东盟各国旅游服务贸易的发展；8、李馨认为，旅游服务贸易壁垒措施在维护本国利益的同时，阻碍自贸区旅游业的快速发展，在经济一体化发展浪潮下，自贸区内不合理的旅游服务贸易壁垒将逐渐被消除。9、目前，国内学者从法律角度对中国与东盟各国旅游服务贸易的研究较为有限。随着“一带一路”倡议、中国—东盟自由贸易区建设的深入推进，旅游服务贸易日益频繁，以法律规范来清晰界定各方的权利和义务，增强合作利益的可预期性和合作行为的稳定性，实现中国与东盟旅游合作的可持续发展，成为当务之急。

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（二）中国—东盟旅游服务贸易发展现状

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中国与东盟各国山水相连，文化和习俗相近，双方的经贸往来历史源远流长。尤其是改革开放后，中国与东盟旅游服务贸易逐渐兴盛。1986年，中国与新加坡政府签订了《中华人民共和国和新加坡共和国政府关于旅游、民航及展览合作的协定》，这个协定可以看成是中国与东南亚国家开展旅游合作的开端。随后，中国先后与菲律宾（1990年）、泰国（1993年）、老挝（1996年）签订了关于旅游合作的相关协定。进入21世纪后，中国与东盟的旅游服务贸易进入全面合作阶段。2002年，中国与东盟签署《中国与东盟全面经济合作框架协议》（以下简称《框架协议》），双方正式启动自由贸易区建设。10、2007年，中国与东盟签署《中国—东盟全面经济合作框架协议服务贸易协议》（以下简称《服务贸易协议》），深化了双方旅游服务贸易合作。2013年，中国“一带一路”倡议提出，积极与东盟各国发展战略对接，为区域内旅游合作推向更高层次发展注入了强劲动力。随着交往的日益密切，中国和东盟各国在旅游服务贸易之间的合作占相互间服务贸易总体的2/3，旅游服务贸易已成为双方合作的重中之重。11、目前，中国与东盟互为重要的旅游目的地和客源地。中国赴东盟旅游的人数逐年递增，从2007年的296.65万人次增长到2016年的2150万人次；中国赴东盟旅游人数占出境旅游人数比重也越来越大，由2007年的7.24％增长到2016年的17.62％。尤其在2015年，中国赴东盟旅游超过1700万人次，同比增长将近50％（见表1）。2016年，中国是越南、柬埔寨最大的客源市场，是新加坡和泰国的第二大客源市场，是马来西亚的第三大客源市场。12、与此同时，中国对东盟游客的吸引力不断上升，来华旅游人数保持稳定增长势头。2016年，东盟国家来华旅游超过1000万人次，同比增长59％，在来华旅游的亚洲地区游客中占比超过57％（见表2）。《2017年全年旅游市场及综合贡献数据报告》显示，2017年中国入境旅游人数为2.39亿人次，在中国主要客源市场前17位国家中，东盟有7国位居其列，其中缅甸和越南排在前两名。13、随着“一带一路”倡议推进，中国—东盟自由贸易区旅游需求不断增长，旅游规模持续扩大。 dedecms.com

二、中国—东盟旅游服务贸易现行法律制度分析 内容来自dedecms

在当前世界经济复苏缓慢、贸易投资增长不振的背景下，中国与东盟各国旅游服务贸易却能保持较快增长速度实属难得。这不仅说明区域旅游服务贸易在对外贸易中具有巨大的发展潜力，也说明中国与东盟各国在旅游服务贸易领域具有合作意愿和共同努力。在法律制度方面，中国和东盟在国际法和国内法两个层面上都投入了法制资源，为CAFTA旅游服务贸易发展提供了保障。 织梦内容管理系统

（一）国际制度层面

2002年的《框架协议》和2007年的《服务贸易协议》是调整中国与东盟各国之间服务贸易的两个重要的国际法律文件。尤其是《服务贸易协议》规定，中国将在WTO承诺的基础上，在建筑、运输、体育、环保和商务等5个服务部门的26个分部门向东盟国家做出市场开放承诺，东盟10国也将分别在医疗、旅游等行业向中国做出市场开放承诺。14、经过各方进一步谈判，2007年7月第一批具体承诺减让表生效，2012年1月第二批具体承诺减让表生效，2016年7月中国—东盟自贸区建成后第一个升级协议生效。这些谈判生效的减让表中，东盟各国就“旅游和旅游相关的服务”做出的具体承诺基本高于WTO水平承诺。依据《服务贸易协议》，当一国做出具体服务承诺时，就是对该项服务贸易的市场准入和国民待遇水平做出法律规定，该国不得在国内法做出与之承诺相冲突的措施，否则可能引起国际上的争端。15、因此，具体承诺减让表对承诺国具有法律约束力，是《服务贸易协议》的重要组成部分。 本文来自织梦

1.中国对旅游服务的具体承诺分析。中国在《服务贸易协议》中提交的具体承诺减让表涉及两个旅游部门，分别是饭店和餐馆、旅行社和旅游经营者。中国对东盟国家在跨境交付和境外消费方式上没有限制，主要限制体现在商业存在和自然人移动方面。在商业存在方式上，对开设饭店和餐馆允许东盟外商独资，对开设旅行企业则在地域范围、注册资本16、及经营范围17、均有限制，而且不允许东盟外商旅行企业从事中国公民出境及赴中国港澳台地区的旅游业务。可见，东盟外商在中国投资建立旅行社等旅游企业基本不存在准入方面的壁垒，但在国民待遇方面，尚不允许外资旅行社开展中国公民出境游业务，这也是在一定时期内保护民族企业发展的需要。在自然人移动方式上，在与中国合资饭店和餐馆签订合同的情况下，允许包括厨师和高级管理人员在内的外国经理、专家提供服务。

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2.东盟国家对旅游服务的具体承诺分析。由于东盟地区各国发展水平不一，《服务贸易协议》中允许采用差别待遇、根据具体国情做出具体承诺。（1）从承诺开放部门数量看，印度尼西亚承诺部门最多，包含了饭店、餐饮服务等6个方面内容。对旅店和旅游度假地，允许外国投资者在明古鲁、占碑等地拥有100％股权；对旅游咨询服务和国际酒店经营，要求必须在印度尼西亚注册公司；对旅行社和旅游经营服务，要求服务提供者总数不超过30家。18、相比较而言，文莱对旅游承诺的部门较少，只承诺对旅馆住宿服务开放。这与文莱对服务贸易开放采取谨慎态度有关。泰国和老挝则不做具体承诺，表明两国对开放旅游服务贸易的态度不明朗（见表3）。（2）从承诺内容看，新加坡做出的承诺水平较高。目前，新加坡除对酒店服务的跨境交付在市场准入方面，对酒店、餐饮、旅行企业的自然人移动在国民待遇方面不做承诺外，其他方面均无限制。这与新加坡注重发展旅游业，旅游业是其外汇主要来源行业有很大的关系。缅甸承诺开放力度也很大，其对做出开放的旅游部门在跨境支付和境外消费上没有限制，甚至在商业存在的市场准入上也没有限制。（3）相对而言，商业存在形式对服务贸易的影响较大，大多数国家会设定较多的限制措施。菲律宾对外商独资设立餐馆制定了严格的规定，在市场准入方面，要求最低投资额为250万美元，开设分店最低投资额为83万美元；在国民待遇方面，要求预通知、库存比例、提交报告等一系列烦琐程序。19、文莱在第二批具体承诺中将旅馆住宿服务的市场准入进行了更为严格的限制，将合资企业中当地资本所占股比之和的最低限制由原来的30％提高到39％。20、越南允许外商与本国公民合伙设立旅游企业，对外资出资比例没有限制，但是合伙企业只能从事境内旅游或入境游客的国内旅游服务，而且合伙企业中的导游必须是越南公民。马来西亚要求外商只能通过合资形式设立旅游企业，而且涉及旅游度假、餐饮服务和旅行社服务的外资企业持股总额不能超过30％，涉及四星级和五星级酒店的外资企业持股总额不能超过49％。21柬埔寨在商业存在的市场准入上也做出规定，对饭店设立有星级要求，对餐馆发放许可需考虑地区特征，旅行社的外资股权不得超过51％。22 织梦内容管理系统

（二）国内制度层面 内容来自dedecms

改革开放以来，中国旅游业发展迅速，旅游法律体系建设不断完善，尤其是加入WTO以后，中国制定、修改了一系列的法律法规。目前，中国关于旅游服务贸易的法律主要有两类：一类是调整一般民商事关系的法律法规，如《民法通则》《合同法》《消费者权益保护法》《公司法》《保险法》等，这些法律法规作为一般法，其法律原则和规定同样适用于旅游行业；另一类是专门调整旅游关系的某一类或某一方面的法律法规，这些专门的法律法规按照特殊法适用的原则适用于旅游行业。 dedecms.com

中国旅游法的法制化特点是行政法规立法在先、地方立法并存、旅游基本法在后的模式。随着人们生活水平不断提高，旅游消费需求大幅提升，旅游立法成为现实迫切需求。1985年5月11日，国务院颁布《旅行社管理暂行条例》（已废除），这是中国第一个关于旅游业管理方面的法规。23之后，国务院陆续颁布了《中华人民共和国公民出境入境管理法实施细则》《导游人员管理条例》《中国公民出国旅游管理办法》《旅行社条例》《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》等行政法规。中国文化和旅游部作为行政管理部门，也出台了一系列涉及旅游安全、旅游投诉、旅游行政处罚等诸多内容的行政规章。随着各地旅游业快速发展，出境游和入境游日益增多，此时旅游业发展和旅游法律滞后的矛盾显现出来。为了发展地方旅游业，中国除香港、澳门、台湾外的31个省区市的立法机构都制定了旅游条例或者旅游管理条例。24到了2009年，随着中国经济持续较快增长、居民收入和生活水平逐步提高，人民群众对旅游发展提出更高的要求。为了提升旅游服务质量，促进旅游业持续健康发展，把旅游业培育成为国民经济战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业，迫切需要制定一部综合性的旅游基本法。2013年10月1日，《旅游法》颁布实施。《旅游法》是对中国旅游立法经验的总结，同时统一了旅游市场准则，为中国未来旅游业的健康发展提供了法治保障。到目前为止，中国形成了包括旅游基本法、行政法规、地方立法在内的相互联系的旅游法律体系。 织梦内容管理系统

三、中国—东盟旅游服务贸易制度保障缺陷分析

（一）协议具体问题仍需进一步磋商

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旅游服务贸易开放的实质是削减旅游服务贸易壁垒，促进旅游服务贸易的自由化。但是即使在当今贸易自由化的时代背景下，各国出于维护本国经济利益的考虑，或多或少还是会设置一些贸易壁垒。服务贸易无形性、不可储存性的特征决定了在服务贸易领域贸易壁垒的表现形式只能为非关税壁垒。就旅游服务贸易而言，通常从市场准入和国民待遇上设置壁垒。中国—东盟自由贸易区从启动到建成，双方在《服务贸易协议》对旅游服务贸易内容上做出了相关承诺，贸易壁垒有一定程度的削减，但是如何推动自贸区升级版建设，打造中国—东盟的“钻石十年”，还有待加大双边或多边谈判力度。在CAFTA框架下各国开放力度加大，逐步取消市场准入的限制条件，但国民待遇仍需继续加强双方协商确定规则。因此，进一步加强中国与东盟各国的谈判，不断消除旅游服务贸易壁垒，尤其是在商业存在和自然人移动方面的壁垒，争取更高的行业承诺和更大的开放力度，推动双方旅游合作间的“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通和民心相通”目标的实现。

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（二）多层次的旅游合作机制有待健全

旅游一直是东盟地区的合作先导和重点领域。1976年，东盟贸易与旅游委员会下设的旅游小组委员会宣告成立；1981年，开办东盟旅游论坛；1998年，在东盟旅游论坛中开启东盟旅游部长会议，作为在东盟框架内旅游决策的最高机构。但这些仅是东盟区域内的旅游合作机制。直到2001年，中国、日本、韩国作为域外伙伴参与东盟旅游部长会议，中国与东盟国家层面的旅游专题对话机制才正式形成。由于东盟奉行不干涉内政、协商一致、照顾各方舒适度等原则，在推进一体化进程中存在执行力和有效监管不足等问题。25因此，区域旅游合作组织机构并不具备干预、约束能力，合作成果的好坏在很大程度上取决于自贸区内各成员方政府的意愿。这种松散的合作形式容易造成区域国家的旅游合作缺乏权威性，缺少必要的约束力，合作陷入空谈和设想阶段。26中国与东盟国家层面的旅游对话机制虽然建立了，但如何将双方高层对话机制的谈判成果细化落实，仍需具体协调机构推进解决。目前，在自贸区内尚未建立起以双边旅游合作为内容的专门协调组织和工作机构，成为区域内相关协定内容推进缓慢的重要原因之一。

（三）区域旅游合作平台有待加强

国际上国与国之间的旅游合作通常分为两个层面：一是政府层面的合作，主要解决合作机制、政策等宏观问题；二是行业或企业层面的合作，主要解决合作项目的具体实施问题。27目前，在CAFTA框架下中国和东盟政府间的合作如火如荼开展：从2015年伊始，每年举办的中国—东盟博览会旅游展，成为双方旅游合作与交流的重要平台；确定2017年为“中国—东盟旅游合作年”，双方旅游合作关系不断深化；在第14届中国—东盟博览会期间，举办首届中国—东盟旅游合作对接会。这些政府间合作平台的搭建，推动了中国与东盟区域旅游合作，取得了较好的成效。但是合作是多层次的，如何利用国家机制平台，拓展与东盟国家旅游合作的广度也至关重要。中国与东盟区域内各国的社会组织间、民间团体间、企业间等多层面的交流合作尚未制度化，尤其是企业合作平台尚未建立，许多旅游企业持观望态度，对跨国旅游合作缺乏积极性和主动性。2001年4月，《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》提出“积极稳妥地实施‘走出去’开放战略”。2009年12月，《国务院关于加快发展旅游业的意见》重申“支持有条件的旅游企业走出去”。但中央的“支持”在转化为职能部门和地方政府具体措施中存在时滞和折扣。28因此，政府对企业“走出去”的政策中，需要将纲领性文件落实到职能部门和地方政府具体可操作的细则，境外投资项目审批、企业投融资、签证便利化等方面政策还有待完善。由于缺乏企业的有效参与，部分高层合作对话决策落实不到位，制约了自贸区内旅游服务贸易的发展。

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（四）国内法律法规仍需进一步完善

随着经济全球化和贸易自由化发展的加快，中国旅游的法治建设和法治化程度与中国飞速发展的旅游业不相适应，旅游的国际合作制度跟不上旅游“走出去”要求的步伐，国内法与国际法的协调要求更加急迫，因此，完善中国旅游的法律制度成为首要任务。292013年，中国《旅游法》出台，填补了长期以来中国旅游业没有专门法律的空白。《旅游法》作为调整旅游的基本法，采取的是综合立法模式，不仅规范了旅游关系中的旅游经营者及旅游者的权利和义务，也规定了国家发展旅游业的义务，对中国旅游发展中最急需立法管制的问题和一些基本制度进行了规定，奠定了中国旅游法治的基础，但《旅游法》作为基本法，对有些制度只是做了原则性的规定，需要制定配套的相关法规来具体落实。面对跨国旅游的快速发展，各地纷纷出台相应法律法规加以规范，因此造成了在国际旅游法律问题上国家立法不足，地方立法多而杂，且权威性不够的尴尬局面。

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随着经济的快速发展，旅游的业态也更加丰富，旅游与文化、商业、教育、医疗、海洋等相关产业和行业的融合发展，衍生出很多新的旅游业态，如文化旅游、商务旅游、国际游学、医疗健康旅游、邮轮旅游等。因此，对于一些具体的旅游业态，尤其是新兴旅游，涉及的法律法规更加复杂。就中国与东盟国家的旅游服务贸易而言，邮轮旅游和国际游学日益兴盛。邮轮旅游作为高端的休闲旅游项目，在旅游市场上具有巨大发展潜力。据统计，全球邮轮旅游的份额已达到世界旅游收入的3％左右，并有持续增长势头。30在“一带一路”倡议提出后，邮轮旅游成为打造国际精品旅游线路和旅游产品的重要形式，成为中国—东盟旅游合作的有效路径。但是在邮轮旅游中运输法律关系与旅游法律关系错综交织，其责任主体认定和责任归属评判等争议较为突出。31由于标准缺失、立法滞后等问题，纠纷解决机制不完善，消费者维权艰难。同样，国际游学集教育、旅游于一体，兼具市场属性和教育属性，其交叉属性使其陷入监管“真空”。目前，中国一些教育机构和旅行社都提供营利性的游学服务。2012年和2014年国家相关部门分别出台了《关于进一步加强对中小学生出国参加夏（冬）令营等有关活动管理的通知》和《中小学学生赴境外研学旅行活动指南（试行）》。32但是由于部门规范性文件缺乏强制性，国际游学乱象没有得到有效治理。 织梦内容管理系统

四、中国—东盟旅游服务贸易制度保障优化路径选择

（一）完善区域旅游政策规则制定 织梦好，好织梦

完善的旅游政策和制度规范是推动区域旅游一体化发展的重要标志。一是开展中国与东盟国家旅游专项研究。国际旅游作为跨国界的社会文化活动，它的发展在全球遵循一个共同的客观规律。我们应该充分研究和借鉴国外旅游发达国家的立法。33支持有条件的高校和机构开展国际旅游合作研究，借鉴国际上较为成功的立法活动，例如国际统一私法协会的《关于旅游合同国际公约草案》及欧盟的《1990年关于包价旅游指令》等内容，提出健全中国—东盟自贸区内的旅游政策和产业制度措施。二是制定中国—东盟自贸区旅游行业规则。国际规则的制定是国际博弈的结果，是各国政治、经济、外交综合实力的反映。34随着中国旅游在国际旅游地位上的提升，中国应积极参与旅游标准制定，提高国际旅游话语权。国家旅游局（现为中国文化和旅游部）曾为老挝旅游部门及企业开展旅游景区标准化建设培训，在帮助东盟国家旅游标准化建设上取得了有益尝试。35中国与东盟各国应从法律、信息等方面推动区域旅游规范制定，对区域内旅游服务制定标准，对旅行社、宾馆、饭店制定统一规定；对区域内旅游从业人员资格制定标准，并逐步实现各国人员技能和资格的相互认证，推进自贸区旅游一体化发展。三是提高中国与东盟旅游的互联互通水平。旅游合作被认为是“一带一路”沿线国家和地区互联互通中共识最多、分歧最小和基础最扎实的领域。36今后几年，是中国与东盟对接各自发展战略，提升国家整体水平的关键时期。中国倡议的“21世纪海上丝绸之路”建设积极与《东盟共同体蓝图2025》《东盟互联互通总体规划2025》等发展战略对接，加快《东盟旅游协定》所倡导的一体化建设，加强从关税、签证、交通、安全等方面实现与东盟国家旅游合作，推进中国与东盟各国旅游的互联互通。

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（二）搭建多层次的旅游合作平台

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合作平台与机制建设是区域旅游产业合作的重要内容，是区域旅游一体化进程中要优先解决的问题。37构建政府及行业、企业多层次的旅游服务贸易合作平台，对推进中国与东盟旅游服务贸易发展具有重要意义。在政府层面上，完善中国与东盟各国旅游高官对话机制，召开旅游部长以上级别的联席会议或高峰会议，完善双方旅游高层官员的定期会晤磋商机制，审定区域合作政策、发展规划及重大项目等。同时，建立落实高层决策的旅游合作执行机构，如设立中国—东盟旅游合作发展委员会作为区域内旅游合作常设机构，用于推动具体政策落实，协调解决旅游相关问题，引导成员方开展旅游合作。在行业或企业层面，充分发挥企业主体作用和行业协会桥梁作用，通过联盟、联合会等形式，开展旅游营销及推介，实施旅游“走出去”战略。 dedecms.com

目前，中国国旅集团在柬埔寨暹粒、西哈努克港和金边等城市开设了免税店，驴妈妈旅游在菲律宾长滩岛设立中文游客中心，越来越多的中国旅游企业到东盟落地布局。在中国出境游兴盛，旅游企业“走出去”势不可挡的形势下，政府应注重加强企业海外投资政策保障，将“走出去”的“支持”真正落实成为顶层设计和可操作的制度安排。简化企业对外投资审批，制定配套金融政策。同时建立投资安全保护机制，为企业境外投资提供良好环境。例如，建立旅游法律信息数据库，方便出境游客及时了解相关法律，境外投资企业有效降低信息搜寻成本及风险应对成本；建立旅游安全合作制度，通过签署旅游合作备忘录，加强日常信息联络和紧急事件磋商；建立旅游投资风险控制制度，利用现有的多边投资风险分担机制消化企业投资风险，促成海丝基金、亚投行等“一带一路”金融支持机构开发相应的投资保险，减轻旅游企业投资风险。

旅游联盟通常由旅游企业、行业协会、研究院所、专家学者等组成，是非政府、非营利的旅游组织，在促进旅游交流合作中起着不可估量的作用，如欧洲旅游联盟。2017年9月，中国发起成立了世界旅游联盟，38为旅游产业搭建了国际合作平台。中国在与东盟各国合作中应充分利用这一国际平台，拓展旅游业国际发展空间，拓宽国际合作渠道。 本文来自织梦

（三）加强区域争端解决机制建设

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随着中国—东盟自由贸易区升级版建设，“21世纪海上丝绸之路”推进和落实，国际服务贸易和投资争端随时可能产生，加上东南亚各国分属不同宗教信仰，法律制度和法治水平的差异很大，政治经济社会环境复杂，国家间信任度较低，进而大大增加了服务贸易与投资争端产生的可能性。因此，争端解决机制是自由贸易区赖以生存和发展的“安全阀”。39中国与东盟国家均属WTO成员方，而且还成立了区域贸易组织（中国—东盟自由贸易区），处理旅游服务贸易纠纷法律渊源既可适用于WTO争端解决机制，又可适用于中国与东盟签署的《框架协议》40及其附属协议《服务贸易协议》41《争端处理机制协议》。另外，一些多边或双边服务贸易合作协议也是争端解决机制的法律依据。尤其是中国与东盟的《争端处理机制协议》，对争端解决机制产生、运作等法律规则做出详细规定和阐述，适用于中国与东盟之间在《框架协议》及其附属协议下引起的争端，42发生争议时双方可约定采取磋商、调解和仲裁的程序解决。在中国—东盟的争端解决机制中，主要强调仲裁方式解决，没有设立常设机构和上诉程序，其法律程序的司法性略显薄弱。43因此，在任职资格、组织形式、裁决方式、裁决执行等方面对仲裁机制进行完善，是构建更具司法性的中国—东盟自由贸易区争端解决机制的关键。44另外，CAFTA的争端解决机制不涉及中国和东盟国家的企业、自然人之间的商事争议，发生这些争议时只能通过各国相关法律寻求救济，建立中国与东盟商事纠纷解决机制作为争端解决机制的补充，非常必要。

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（四）积极促进国内法升级和衔接 织梦好，好织梦

中国—东盟自贸区的建设不仅需要多边、双边国际法律机制保障，更需要国内法尤其是涉外法的有力支撑。因此，中国对东盟国家的旅游服务贸易承诺，需要成熟、健全的旅游立法来实现。 织梦好，好织梦

首先，加强立法理念的对接。中国—东盟自贸区中法治机制与许多重要的全球性合作机制高度重合，如中国与东盟国家同属WTO成员方，均受到相应多边国际规则约束。在国家层面上，在已经承诺开放的领域，需要对现行旅游立法进行全面审查和修改完善，加强旅游服务贸易法治建设与国际合作机制的对接；在地方层面上，各地在制定或完善地方性法律规范时，除应遵循国家上位法的要求外，也应符合所签署的国际协议内容。国内法中促进旅游服务贸易自由化的法规及措施应当遵循非歧视原则、市场准入原则和透明度原则等。

其次，制定《旅游法》实施细则或配套法律法规，加强法律的供给。《旅游法》的出台使中国旅游业有法可依，但一部行业基本法出台后，仍需配套出台一系列细则来辅助法律实施，增强法律的可操作性。正如党的十八届四中全会强调的那样，应“适应对外开放不断深化，完善涉外法律法规体系，促进构建开放型经济新体制”，立法机构应加强法律法规的供给。针对旅游融合发展衍生的新兴业态出现的“真空管理”地带，更需要制定法律法规加以规范，如邮轮旅游、国际游学等规范问题。就邮轮旅游而言，中国与东盟国家间合作仍属于起步阶段，需要从基础设施完善和法律法规健全上着手。在基础设施上，应推进中国—东盟海上合作项目，建设国际化港口城市群，科学规划邮轮旅游航线。鉴于邮轮脱胎于传统海上客运，在法律法规设置上坚持海事立法为主的立法思路，在海商法中加入邮轮旅游相关内容，或者制定专门的邮轮旅游法规，将成为中国邮轮旅游立法的基本路径。45无论何种方式，邮轮合同有名化至关重要，这有利于理顺邮轮公司、旅行社及旅客之间的关系，保障邮轮行业健康发展。就国际游学而言，在国家层面上出台法规是真正的解决之道。教育部门和旅游部门应联合制定相应的法规，明确界定游学项目的范围、标准、资质等内容，明晰市场监管部门，规范和引导国际游学的有序发展。

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再次，促进已有法规政策的完善，加快不合时宜法律的清理。建设法治政府和服务型政府是深化政治经济体制改革的必然要求，因此应当加快转变政府职能，将应该由市场和社会发挥作用的交给市场和社会。近年来，政府深入推进简政放权改革，旅游部门加强对各种规范性文件清理，46不断适应经济社会发展变化。在《旅游法》实施三年后，全国人大常委会对其进行首次修改。2016年11月，在《全国人民代表大会常务委员会关于修改（中华人民共和国对外贸易法）等十二部法律的决定》中，对《旅游法》的第四十一条、第九十六条、第九十八条到第一百零三条的内容进行了修改，取消了领队资格审批。这顺应了出境游市场的快速发展，有利于激发旅游创业创新市场活力。47随着经济社会的发展和上位法的修改，配套法律法规仍需要及时跟进，各地也应加强地方性法规相应修改，对与经济社会发展不相适宜的政策法规，与上位法不相协调的规范性文件，有必要及时清理，切实维护法制统一，保障各级法律法规和政策的有效衔接。同时，中国—东盟自由贸易区深入推进，双方协定内容不断丰富、完善、补充和提升，开放力度越来越大。2015年11月，中国与东盟结束自贸区升级谈判，并签署《中华人民共和国与东南亚国家联盟关于修订（中国—东盟全面经济合作框架协议）及项下部分协议的议定书》，中国在旅游等部门做出了改进承诺，东盟国家在旅游等部门做出更高水平的开放承诺。48如何将这些升级协议落到实处，需要中央和地方各级政府运用法治思维和法治方式，继续根据WTO、GATS、中国与东盟所签订的其他协定中涉及的旅游服务贸易规则，全面清理和修订相应的国家和地方性法规和规章，与时俱进地制定和完善新法，进一步扩展旅游服务贸易自由化的深度和广度。

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综上所述，伴随着“一带一路”倡议的推进，尤其是“21世纪海上丝绸之路”的建设，为中国与东盟的经济贸易带来了广阔的发展空间。旅游作为这一发展版图中最为活跃的因素，在中国与东盟合作中至关重要。而中国与东盟间旅游的飞速发展，给自由贸易区各国的旅游立法带来了新的挑战，完善中国与东盟的法律制度成为首要任务。在国际层面上，中国与东盟各国开展多边或双边谈判，纷纷在旅游领域做出相关承诺，推进区域旅游一体化发展。在国内层面，中国实施旅游“走出去”战略，加强国内法升级和衔接，积极参与旅游规则制定，推进国际旅游平台搭建，不断提升在国际旅游服务贸易中的影响力和话语权。

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注释：

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1、奚振海《联手共拓“美丽经济”——中国—东盟旅游教育联盟让人寄望无限》，载于《广西日报》2017年8月9日第6版。

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2、罗明义《旅游服务贸易：中国—东盟自由贸易区建设的先导》，载于《云南师范大学学报（哲学社会科学版）》2004年第1期第121页。 copyright dedecms

3、罗明义、毛剑梅《论旅游服务贸易政策的性质、特征和内容》，载于《经济问题探索》2008年第3期第115至120页。

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4、林贤瑛《中国旅游服务贸易的现状及法律对策》，载于《江西财经大学学报》2004年第4期第64至66页。 织梦好，好织梦

5、狄敏《探究WTO背景下完善我国旅游业法律环境的对策》，载于《当代经济》2008年第4期第46至47页。

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6、邓珊《完善中国旅游立法发展中国—东盟旅游服务贸易》，载于《学术论坛》2008年第6期第94至98页。 织梦内容管理系统

7、邹忠全《中国—东盟旅游合作的现状与对策思考——基于中国—东盟（服务贸易协议）视角的分析》，载于《广西社会科学》2011年第8期第64至67页。 织梦内容管理系统

8、杨帆《中国居民赴东盟旅游服务贸易研究》，西南政法大学2010年硕士论文第1页。

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9、李馨《中国—东盟自贸区旅游服务贸易壁垒研究——基于对CAFTA服务贸易第二批承诺表的观察》，载于《山东社会科学》2014年第5期第131至135页。 本文来自织梦

10、刘正《自由贸易区对我国的影响及我国的法律对策研究》，载于《南京财经大学学报》2009年第2期第80页。 本文来自织梦

11、杨永德《中国与东盟旅游服务贸易失衡与博弈策略》，经济管理出版社2017年版第124页。 copyright dedecms

12、徐万佳《让旅游成为中国与东盟国家合作的“新支柱”》，载于《中国旅游报》2017年3月15日第1版。

13、《2017年全年旅游市场及综合贡献数据报告》，资料来源：中华人民共和国国家旅游局网站，http：//www.cnta.gov.cn/zwgk/lysj/201802/t20180206_855832.shtml，2018年2月6日。 dedecms.com

14、袁瑛《“多边与双边贸易安排都是推动世界贸易自由化的重要途径”——访中国商务部国际经贸关系司司长俞建华》，载于《商务周刊》2007年第3期第26页。

15、李馨《CAFTA旅游服务贸易制度新进展》，载于《学术探索》2014年第5期第67页。

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16、中国在第二批具体承诺减让表中，满足下列条件的外国服务提供者，可以合资旅行社和旅游经营者的形式在中国政府指定的旅游度假区和北京、上海、广州、西安提供服务：（1）旅行社和旅游经营者主要从事旅游业务；（2）全球年收入超过4000万美元。

17、中国在第二批具体承诺减让表中，旅行社/旅游经营者的业务范围如下：（1）向外国旅游者提供可由在中国的交通和饭店经营者直接完成的旅行和饭店住宿服务；（2）向国内旅游者提供可由在中国的交通和饭店经营者直接完成的旅行和饭店住宿服务；（3）在中国境内为中外旅游者提供导游；（4）在中国境内的旅行支票兑现业务。 织梦内容管理系统

18、数据来源：印度尼西亚在中国—东盟自贸区《服务贸易协议》中的第二批具体承诺减让表。 本文来自织梦

19、数据来源：菲律宾在中国—东盟自贸区《服务贸易协议》中的第二批具体承诺减让表。 本文来自织梦

20、数据来源：文莱在中国—东盟自贸区《服务贸易协议》中的第二批具体承诺减让表。

21 数据来源：马来西亚在中国—东盟自贸区《服务贸易协议》中的第二批具体承诺减让表。 织梦内容管理系统

22 数据来源：柬埔寨在中国—东盟自贸区《服务贸易协议》中的第二批具体承诺减让表。 本文来自织梦

23 吴春娅、陈香酥《中国旅游立法新思路探析》，栽于《中国商贸》2011年第4期第142页。

24 李小健《旅游法诞生记》，载于《海南人大》2013年第7期第29页。 dedecms.com

25 徐步、杨帆《中国—东盟关系：新的起航》，载于《国际问题研究》2016年第1期第44至45页。 copyright dedecms

26 39 赵璐璐《中国与大湄公河次区域国家旅游合作法律问题研究》，重庆大学2013年硕士论文第12、79页。 织梦好，好织梦

27 李志勇《“海上丝绸之路”背景下中国—东盟旅游合作内容、途径及政策建议》，载于《广东海洋大学学报》2017年第5期第65页。

28 马仪亮《旅游企业跨国经营势在必行》，载于《人民日报海外版》2012年5月12日第7版。 内容来自dedecms

29 闻银玲、罗一涵、曹兴龙《涉外旅游法律问题研究》，上海财经大学出版社2014年版第12页。 copyright dedecms

30 贾亚颀《基于中国出境旅游市场的邮轮旅游营销策略研究》，首都经济贸易大学2010年硕士论文第1页。

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31 彭嫂丽《营造海洋经济法治化环境——以邮轮旅游为例》，载于《新经济》2014年第11期第68页。

32 苑广阔《变味的海外游学期待严格的市场监管》，载于《检察日报》2017年8月16日第6版。 织梦内容管理系统

33 夏雨《论我国国际旅游法律制度的缺失与构建——以和平崛起为视角》，载于《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2010年第5期第420页。 织梦内容管理系统

34 汪洋《加强涉外法律工作》，载于《人民日报》2014年11月6日第6版。

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35 2015年，中老双方签署了《中华人民共和国国家旅游局和老挝人民民主共和国新闻、文化和旅游部关于旅游景区质量标准化建设合作的谅解备忘录》，有效期3年。中方向老方提供《旅游景区质量等级的划分与评定》国家标准（GB/T17775-2003）及其细则全文，对老挝旅游部门官员或专家开展培训，这是中国旅游标准首次“走出去”。

36 厉新建、宋昌耀《加大“一带一路”旅游投资助推旅游企业“走出去”》，载于《中国旅游报》2015年9月25日第4版。 dedecms.com

37 李志勇、徐红宇《基于欧盟经验的中国—东盟旅游一体化建设研究》，载于《广西社会科学》2016年第7期第39页。 织梦内容管理系统

38 世界旅游联盟由中国发起成立，以“旅游让世界更美好”为核心理念，联盟总部和秘书处设在中国北京，是第一个全球性、综合性、非政府、非营利性的国际旅游组织。 内容来自dedecms

40 《框架协议》第三部分第十一条对争端解决机制做了原则性规定。

41 《服务贸易协议》第三十条争端解决中规定：《全面经济合作框架协议争端解决机制协议》适用于本协议。

42 《争端处理机制协议》第二条。

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43 艾宏伟《中国—东盟自由贸易区服务贸易法律问题研究》，安徽大学2014年博士论文第85页。

44 樊安、李春玲《构建更具司法性的中国—东盟自由贸易区争端解决机制》，栽于《学术探索》2011年第1期第68页。 内容来自dedecms

45 司玉琢、谢忱《法律视角下的邮轮旅游文化研究》，载于《政法论丛》2017年第4期第99页。 dedecms.com

46 2015年，中国旅游局继续保留的规范性文件55件，保留并拟修改的规范性文件7件，废止的规范性文件13件；2017年，中国旅游局继续保留规范性文件47件；保留并拟修改规范性文件17件；废止规范性文件11件。

47 邢丽涛等《旅游法实施三年来首次修改》，载于《中国旅游报》2016年11月9日第1版。

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48 《中国与东盟结束自贸区升级谈判并签署升级（议定书）》，资料来源：中华人民共和国商务部网站.http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/m/201511/20151101192192.shtml，2015年11月23日。