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摘要：政策法规不完善、资金紧缺、激励政策引导不足和退出监管不到位，是当前低效工业用地退出机制存在的问题。建立并完善低效工业用地退出机制，推动低效工业升级改造，盘活存量土地和促进土地资源优化配置，是实现土地集约节约利用的重要途径。

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关键词：低效工业用地 市场机制 集约节约用地

近年来，各地在低效工业用地再开发的政策措施方面也进行了不少积极探索。如广东省的协议收回、增资扩产与合同管理；浙江省的限价收购、审定分割和分宗登记；厦门市的自行整改、分割转让与协议收回；苏州市的有条件土地转让、镇（区）回购和重新配置。但实践证明，各地探索面临的问题与矛盾错综复杂，需要作系统总结，从土地政策的大背景来分析各类问题，总结典型经验，为稳妥推进工业用地有关政策改革提供相关依据。 内容来自dedecms

一、低效工业用地相关内涵 copyright dedecms

学者们普遍认为广义上低效工业用地的内涵包括：一是已经使用或开发过的工业用地或建筑物。二是目前处于闲置、遗弃或未完全利用的工业用地。三是不符合安全生产和环保要求的高风险工业用地。四是经过整治可再次利用。五是效益低，有可再开发潜能的工业用地等。

国内学者对低效工业用地的认识主要集中在：一是不具备区位比较优势、缺乏竞争力、处于衰退期的低效益用地。二是土地用途、投资强度、容积率、建筑系数、土地产出率、行政办公及生活服务设施用地所占比重、绿地率等未达到相关要求的工业用地。三是目前处于闲置、遗弃的状态，仍有调整利用空间的工业用地。四是高耗能、高污染环保安全指数不达标的高风险用地。 织梦内容管理系统

从当前城镇低效工业用地现状、成因及特点看，可将低效工业用地分为4类：一是城镇发展过程中，必然存在淘汰类以及禁止类产业的用地。二是低效益、高污染、高能耗的工业用地，不符合国家环保以及安全生产的要求。三是产出效率与土地利用率相对较低的工业用地。四是土地利用过程中，由于某种原因导致突然停止，如企业倒闭、合同违约等情况导致用地闲置的工业用地。 dedecms.com

二、国内外有关研究情况

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（一）国外研究 dedecms.com

1.城市更新。早期欧美国家城市更新主要利用解决旧工业区衰退的经济复兴政策。对城市旧工业区更新的研究最早是从工业区的改建开始，这一时期深受形体规划思想的影响。进入21世纪，可持续发展和人本思想占据着主流，欧美等发达国家首先针对老工业地区的衰退、土地的闲置和废弃开展了一系列富有成效的研究，这一时期主要强调综合多目标的更新战略。国外学者强调技术层面的更新。这方面的研究更多地集中在工业废弃地大地景观、环境保护、废弃工业建筑保护性改造等领域。如托马斯。拉斯、亚当斯等探讨了“棕地”开发的污染处理与环境安全问题。对工业区更新的研究也体现在对具体工业区更新与后工业景观设计实践方面的研究。国外典型的案例研究主要有：伯明翰布尔德利地区、英国利物浦、卡尔塔尔工业区再生计划。 织梦内容管理系统

2.创意转型。国外部分学者对老工业区创意转型的研究进行了探索，认为路径依赖理论对老工业区的创意转型具有重要意义。要实现创意转型必须打破传统发展的路径依赖，而如何突破路径依赖便成为关键问题。Grabher G分析了德国鲁尔区老工业区封闭而僵化的原因。Todtling F等以奥地利斯太尔老工业区为案例，探索了路径依赖的形成和作用机制。Schienstock G分析了芬兰如何由资源型经济向知识型经济转变。部分国外学者还对旧工业区的产业政策、空间结构重组做了比较深入的研究，提出一些较系统的理论（如城市工业区三地带理论、城市边缘工业区折中理论、地域理想结构模式等），这些理论对城市工业用地的置换起到了很大的指导与推进作用。典型案例有：曾是德国乃至欧洲最大的工业区之一的鲁尔区，通过工业文化战略创新驱动，实现了城市的工业文化转型。 本文来自织梦

（二）国内研究

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国内学者们研究主要集中在城市中心区工业用地置换、滨水工业用地置换以及工业区工业用地置换，对零散工业用地置换研究相对较少。学者们主要从以下角度进行分析研究：一是动力机制。王美玲等认为国家发展战略和政策、区域发展规划、行政体制改革、产业升级等是老工业区土地置换的主要驱动力。二是生态环境。范群杰等以上海某工业区的用地置换为例进行实证分析，认为原生产遗留的土壤污染以及置换过程的搬迁、施工对区域的生态环境产生影响。三是宏观政策。部分学者开始注意到宏观政策在工业区更新的重要作用。如政府采用“退二进三”、产业结构调整等政策，将中心城区内工业用地调整或改造为其他用途，已成为许多城市促进产业升级、提升城市功能、改善居住环境的重要举措。四是遗产保护。在城市工业区更新过程中开始注重对工业遗产的保护，此研究主要集中在建筑学界、规划学术界。五是城市更新。受形体规划思想的影响，早期研究重点主要集中在老工业区更新改造的宏观政策、动力机制、政府职能等问题上。随着国家振兴东北老工业基地以及科学发展政策的实施，主流思想开始转向“人本”和可持续发展。六是创意转型。部分学者在借鉴国外研究的基础上将创意转型引入到我国的老工业区转型中。研究主要包括经济转型、生态转型和社会转型。如成汉贤、曹小曙（2010）通过对东莞市产业用地二次开发研究，提出了不同类型产业用地类型差异化的二次开发策略。

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三、工业用地相关政策沿革

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梳理工业用地法律制度、价格制度、节约集约用地制度等的演变，剖析沿革当中的改革逻辑，发现存在问题，可为今后新政策出台提供内在思路。 织梦内容管理系统

（一）法律政策沿革

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1.初步探索阶段。1986年6月颁布的《土地管理法》规定土地出让有行政划拨和有偿出让两种形式，提出建立土地市场的初步构想。1988年，宪法修正案里增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款。同年，修订后的《土地管理法》提出依法实行国有土地有偿使用制度。1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》颁布，规定城镇国有土地使用权实行有偿出让，工业用地供应逐步转为协议出让方式为主。协议出让使供地转变为有偿、有限期、有流动，开创了我国土地有偿出让制度的新局面，但仍带有一定的行政色彩。1992年出台的《划拨土地使用权暂行办法》对划拨土地转让、租赁、抵押的条件做出规定。 本文来自织梦

2.逐步控制阶段。1998年修订后的《土地管理法》颁布，工业用地被列入建设用地，土地审批由项目审批改为批次审批。1999年国土资源部下发《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》，严格限定了行政划拨供地和协议出让土地的范围及最低价格。2001年国土资源部出台《划拨用地目录》规定以划拨方式取得的土地使用权，因企业改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合划拨条件的，应当实行有偿使用。2003年，国务院出台一系列通知，对各级各类开发区开展清理整顿工作。2004年12月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立开发区。 本文来自织梦

3.市场建立阶段。2004年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，出让价格不得低于公布的最低价标准。同年，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》要求推进土地资源的市场化配置，工业用地也要逐步实行招拍挂出让。2006年，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定工业用地必须采用招拍挂出让。2007年3月颁布的《物权法》第137条规定连同之后《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》明确，工业和经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等方式出让。 copyright dedecms

（二）价格政策沿革 本文来自织梦

对工业用地出让最低价格，从1995年1月实施《城市房地产管理法》，到2006年12月国土资源部颁布《全国工业用地出让最低价标准》等，都对制定和公布工业用地协议最低价标准做出严格规定。

1995年1月实施的《城市房地产管理法》规定，土地使用权出让，可采取拍卖、招标或者双方协议的方式。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。2001年《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》、2003年《协议出让国有土地使用权规定》再次重申各级人民政府均不得低于协议出让最低价出让土地。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》首次明确提出工业用地要创造条件逐渐实行“招拍挂”出让。2006年8月国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》明确提出，统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。同年，国土资源部统一制定了《全国工业用地出让最低价标准》。 本文来自织梦

（三）节约集约政策沿革

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1.逐步认识阶段。早在1999年4月，国土资源部出台《闲置土地处置办法》要求加大对闲置土地的处置力度。2000年1月，国土资源部下发《关于建立土地有形市场促进土地使用权规范交易的通知》要求加快建立土地有形市场，完善土地市场功能。2001年5月，国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》提出了严格控制建设用地供给总量，经批准设立的各类园区的土地必须纳入所在城市用地统一管理、统一供应。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和《国土资源部监察部关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》规定工业用地出让合同中需明确投资强度、产业类型、具体地类等内容。2006年8月，国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》将土地利用计划提升到更加重要的位置，新修订的《土地利用年度计划管理办法》作为其配套文件，将新增建设用地纳入计划控制，增强了土地利用计划的整体调控功能。

2.完善提高阶段。2007年《国务院关于促进节约集约用地的通知》鼓励开发区提高土地利用效率，对提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。同年的《国土资源部关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》提出，优先发展产业且用地集约的工业项目，出让底价可不低于出让最低价的70％。2008年《关于开展开发区土地集约利用评价工作的通知》，要求开展建设用地普查评价工作，努力提高建设用地利用效率。同年，《国务院关于促进节约集约用地的通知》对不同类型闲置土地的收回和利用做出明确规定。2008年《工业项目建设用地控制指标》出台，《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》明确了建设用地使用标准控制制度。2010年，《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》要求严格规范增减挂钩试点，扭转片面追求增加城镇建设用地指标的倾向。通过土地整治，使分散的工业用地趋于集中，低效工业用地向高效工业用地转变。

3.体系确立阶段。2012年9月国土资源部下发《关于严格执行土地使用标准，大力促进节约集约用地的通知》，再次要求严格执行和不断完善土地使用标准，同时总结已有分散于众多通知文件中的节约集约用地措施，将分散的各类政策、标准纳入制度体系。2013年4月，国土资源部下发《开展城镇低效用地再开发试点指导意见》确定试点城市，加强城镇低效用地再开发规划统筹，有效推进城镇低效用地再开发利用。2014年3月，国土资源部颁布的《节约集约利用土地规定》指出，针对实践中创造的工业用地新方式，可采取先出租后出让、在法定最高年期内实行缩短出让年期等方式出让土地。明确禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。

（四）制度沿革的逻辑与启示

从国家有关工业用地的政策演变看，国家针对工业用地的有效利用经过了相当长时期的政策摸索、试点完善、经验积累，有关规划和计划、市场和价格、资源与配置等政策逻辑正在逐步建立，其中对低效工业用地的认知与处置才逐步显出政策端倪。总体看，国家工业用地制度正处于从重土地行政手段、重社会功能、重政府意志向资源与资产并重、内涵发展和绿色可持续的方向转变。 dedecms.com

四、地方创新政策梳理 内容来自dedecms

各地近年来创新实践了大量的地方政策应对低效工业用地难题。相对于新增工业用地的开发利用，低效工业用地再开发主要面临认定标准和处置方法等问题，从各地采取的主要政策措施看，大体涉及认定标准、土地价款、补偿标准、分割转让、合同管理、扶持奖励等方面政策。本课题主要选取了上海、广东、浙江、苏州、合肥、济宁等典型地区，对这些地区的一些主要做法予以梳理总结（见表1）。

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（一）认定标准

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国家层面对城镇低效用地有描述性界定，但缺乏具体的量化标准。2013年，国土资源部《关于开展城镇低效用地再开发试点的指导意见》中指出：城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地。对城镇低效用地范围界定为国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地；布局散乱、设施落后，规划确定改造的城镇、厂矿和城中村等。 dedecms.com

地方政府则一般根据自身情况开展认定。如，上海制定了《产业结构调整负面清单及能效指南》以及《低效工业用地标准指南》，以土地综合产出效率为主要测算依据进行认定；广东省、陕西省和四川省关注合同履约认定，将工业项目投资强度、容积率、建筑系数、绿地率、非生产设施占地比例等控制性指标纳入用地使用条件，达不到要求的认定为低效用地。广东省中山市还将不符合安全生产或环保要求，简易建（构）筑物，以及城乡规划变化的工业用地认定为低效；浙江省主要以企业生产经营情况为依据，以占地、电力等资源消耗与企业产出匹配，对低于限额的认定为低效。宁波市以企业亩均税收作依据；厦门市主要对超出让合同2年未竣工，已竣工但投资强度达不到约定标准50％，停产、半停产状态1年以上，环保投诉强烈或排污强度大于均值这4种情况认定为低效；合肥市对未达闲置标准，但利用较低，投资额、建设量、投资强度、税收不达标，连续2年亏损认定为低效；江苏对未利用和利用不充分，落后淘汰，出让到期，要求回购的，认定为低效。 本文来自织梦

（二）土地价款 内容来自dedecms

目前上海、广州、深圳均出台了相关政策，允许采取存量补地价方式盘活低效工业用地。上海对存量工业用地主要采取区域整体转型、土地收储后出让和有条件零星开发等实施路径，并为此制定了一系列引导及鼓励政策。规定不同区域的转型为研发总部产业项目的出让地价标准，规定了调整为标准厂房类用地的，建设用地使用权不得整体或分割转让，宗地上的房屋可以出租给符合准入条件的工业投资项目，但不得分幢、分层、分套转让等。苏州规定回购价格，如对闲置土地按已收出让金加贷款利率确定，对利用不充分的按已收出让金加合理补偿确定，对落后淘汰产业要求回购的，按市场价格加地面建筑物市场评估价确定等；温州对部分闲置的土地，按原土地出让价扣除闲置费后收回，对闲置土地无偿收回，对在建或已竣工投产项目土地，按原出让价加贷款利息、地面构筑物收购价进行回购。

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（三）补偿标准

上海对收储后出让产生收益的，在对工业用地、建筑物、设备等进行评估补偿基础上，可按照储备收益一定比例，由市、区土地储备机构再给予补偿。 dedecms.com

广东省清远市对以协议方式部分或全部回购的，按原用途评估的市场价补偿，土地价格不超过基准地价20％，对异地搬迁企业，则置换等价值土地；浙江省宁波市对协商收回的补偿采用最高限价，当测算价格低于最高限价时按测算价收购，当测算价高于最高限价时则按最高限价收购；浙江省衢州市补偿标准为：拿地时缴纳的土地出让金+收回时基准利率上浮不超过30％的利息；浙江省东阳市对低效工业用地收回时，价格按现行出让价计算并扣回出让时的优惠；厦门市对未能自行整改的，以协商方式收回土地，退还原出让金并给予利息及其他合理补偿；苏州市由政府确定补偿价格，土地回购后确权给储备机构；山东省济宁市以收储土地包干补偿费形式对企业补偿，具体分出让、划拨、划拨改租赁、改制后企业共5种情形确定补偿标准。

（四）分割转让

目前，各地对工业用地转让的规定不尽相同，大都实行限制措施，以确保工业用地支持实体产业投资。上海对新增工业用地产业项目类、工业用地标准厂房类、研发总部产业项目类严格禁止土地与房屋整体和分割转让，研发总部通用类在持有70％以上物业产权的前提下，剩余部分可分割转让。厦门市对空闲未建土地，分割出的重新设定建设指标及投资强度，挂牌转让，转让所得完税后全部归原用地企业。苏州市对低效工业用地回购，指定全资国有公司或集体资产经营公司为回购主体，并有条件放开企业间土地转让：对达到规定开发建设、投资额占比的，土地可全部或部分转让，也可由镇（区）回购。宁波市鼓励低效用地升级改造，对提出用地分割的审定后进行分割，分割后未开发要求退地的协商收回纳入储备，以项目整体报批的工业项目不得分割转让。无锡市规定科研设计用地不得分割转让。北京经济技术开发区规定园区内未达到约定使用条件的，经批准限制性转让或收储。 织梦内容管理系统

（五）扶持奖励 dedecms.com

各地主要从不增收土地价款，允许合并归宗，支持优化建筑功能等方面对低效用地改造进行奖励。如广东省中山市对改造15亩以上，新建部分容积率1.5以上的给予奖励，对相邻宗地收购后实行整合利用、集中开发建设，收购相邻宗地后可合并归宗；广东省清远市对利用原用地技术改造、建多层厂房或厂房改造加层增资扩产而增加容积率的，不再增收土地价款；安徽省允许协议拿地低效企业，改变为经营性用途，重签出让合同和补交出让金；宁波市鼓励低效企业通过转租或出让、二次招商等方式，引进新企业、新项目；浙江省台州市对低效工业边角地、夹心地纳入周边土地一并开发，分散用地整合利用，允许工业用地适当分宗登记；温州市对异地安置企业按1:1.2安置异地面积，土地指标统筹安排。 织梦好，好织梦

（六）合同管理 dedecms.com

目前，上海加强土地全生命周期管理，以合同约定方式建立企业用地相应的主动和强制退出机制；杭州、宁波、海宁等市从产业政策、环保要求、投入产出等方面提出相应的强制退出机制。例如，杭州市规定对未达约定标准的，整改后投资强度、亩均产值仍未达约定标准一定比例的，收回土地使用权；衢州市加强用地流转管理，以工业投资项目决策咨询、合同补充协议、土地税收约定等进一步完善合同违约退地责任；广州市将工业项目产业类型、投资强度、产出效率和节能、环保、就业等要求纳入出让合同，通过土地核验、定期评估、诚信管理等，实施全过程监管；上海市还针对工业用地环境污染问题，明确工业用地出让之前、使用权转让或收回之前和过程评估阶段，进行土壤和地下水地质环境质量检测。

五、瓶颈问题分析

（一）低效用地认定难度较大

由于国家层面尚无认定低效用地的统一标准，地方主要以企业合同履约程度对低效进行认定。如以投资强度作为主要指标之一，由于其缺少对企业科研投入、产品研发、专利购买、技术引进等的考虑，为此无法真正做到与用地效率之间的完全衔接。以税收、建筑控制性指标等作为认定指标也均有失偏彼，何况硬性指标往往会产生指标造假。

（二）土地回购缺乏法律支撑 copyright dedecms

原有工业企业多以协议方式拿地，协议出让是法律明确的一种出让方式，使用权应当受到保护，如对低效工业用地收储时强收强卖则缺少法律依据。如果采用附加回购条件出让方式，非出于拿地企业的自觉自愿，附加回购条件又非一定出于真正公共利益而受法律允许，还可能由此产生地方政府的权利寻租空间。

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（三）回购收储面临问题多 dedecms.com

在国家垄断土地一级市场的情况下，低效用地的再开发一般都要通过先收储后再开发。受利益驱动，原企业对土地未来价值认知度高，一般不愿以工业用地价格被回购，要求分享使用期间产生的土地增值收益。对要淘汰的劣势企业补偿如难以满足其需要会引起抵制。而零星收购盘活的土地，由于面积小或不成块，发展空间有限，对后继引入企业吸引力不大，难以形成集聚效应。 织梦好，好织梦

（四）缺少规划土地综合手段

低效工业用地再开发多以“点”上的单个企业调整为主，未将闲置、低效利用、缺乏规划、小规模、需二次开发的土地整合起来，以发挥更大效用。由于缺少对低效工业用地等空间与体量的整体判别，难以形成总体性规划引导并对区域基础设施配套与功能完善。

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（五）部门协调机制未建立 织梦内容管理系统

现行行政管理条块分割，对待改造企业的定性、发展方向、职工安置、土地使用权处置、再开发的利益分配等涉及多部门管理，各部门虽对企业改造的具体问题都有发言权，但又都不做主，部门间缺乏合作。

六、对策建议 织梦内容管理系统

政策法规不完善、资金紧缺、激励政策引导不足和退出监管不到位，是当前低效工业用地退出机制存在的问题，建立并完善低效工业用地退出机制，推动低效工业升级改造，盘活存量土地和促进土地资源优化配置，是实现土地集约节约利用的必然途径。为此建议：

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（一）出台国家层面的低效工业用地再开发导则 织梦好，好织梦

虽然一些地方采取系列措施引导低效工业用地退出并逐步取得成效，但还未形成统一的约束制度和政策规范，对低效工业用地退出的范围和种类没有明确界定，缺乏相应实施细则。需要出台国家层面的低效工业用地再开发导则。一是出台有关低效工业用地的国家认定标准框架，方便各地结合自身情况完善进而形成各自认定标准。二是规范低效工业用地调查摸底的程序，各级政府、园区、街道与企业的协调方式等。三是编制低效工业用地改造专项规划，提出符合城市发展要求的控制和引导要求，强调规划引导和公益性责任，注重区域的整体规划和品质，避免造成再次低效利用现象。

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（二）发挥综合政策叠加效应 内容来自dedecms

结合用地绩效评价结果，按照行业进行分类，从税收、财政、信贷3个角度安排相应的激励约束机制，诱逼企业转型升级，提高用地绩效。积极开展以地控税、以税节地试点工作，探索建立城镇土地使用税与集约用地相挂钩的税收调节机制，发挥综合改革叠加效应。

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（三）建立低效用地退出机制

拓展存量转型途径促进盘活。在土地收储再出让的基础上，进一步探索采取存量补地价方式，拓展存量工业用地转型途径，完善实际用途变更管理。目前，上海针对存量工业用地，在拟转型发展项目评估基础上可以调整产业类型，节余土地可申请以带产业项目方式实行分割转让，转让价不高于上年产业项目类平均价。鼓励支持企业“协议退出”“协商置换”等途径退出用地，对自愿退出企业，在依法补偿的基础上，可再给予一定奖励。 内容来自dedecms

（四）建立低效工业用地的防范机制

考虑到工业产品受市场、经济形势、产业结构调整等情况影响，允许工业企业在开工之前和达产之后结合企业自身情况主动申请土地使用权退出；同时建立土地使用权强制退出机制，对于开竣工投产时间严重违约、达产和过程评估不符合约定要求、擅自改变用途情节严重拒不整改、造成严重环境污染等情况，按照合同约定实行强制退出，实现工业用地全过程动态化、精细化管理。 织梦内容管理系统

（五）构建多部门工作协调机制

建立组织协调机制，成立多部门工作协调小组，重点研究协调低效产业用地退出工作重大事宜。制定产业布局及结构调整指导目录，引导市场投资预期。从产业用地利用过程和综合利用结果出发，多角度构建绩效评价准则。定期开展绩效评价，及时反馈整改意见。探索建立政府各部门之间社会、经济、环境、资源等管理数据共享应用平台，实现大数据的综合分析与应用，提高政府协同综合管理效率。

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