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摘要：根据国家和上海市委、市政府对城乡一体化和新型城镇化发展的要求、举措和政策，总结上海新农村建设实践，以上海农村地区经济社会发展中存在的主要问题为导向，上海美丽乡村建设应当包括：完善和制定农村地区各类发展规划、推进农村地区基本公共服务均等化、改善农村村民的住房条件、推进农村经济可持续发展、加强农村社会治理等内容。

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关键词：城乡一体化 上海美丽乡村 可持续发展

一、城乡一体化对上海美丽乡村建设提出的要求 dedecms.com

城乡一体化本质上是一个国家或一个地区经济社会发展到一定阶段，按照新型城镇化的目标和标准，对农村地区经济社会的发展目标和标准提出的要求。就我国而言，近年来，中央提出了“城乡基本公共服务均等化”“户籍制度改革下不得以收回农民承包地、宅基地、财产分配权为条件”“集体经营性建设用地直接人市试点改革”“小康不小康，主要看老乡”“推进农业适度规模经营”“美丽乡村建设”等；国务院有关部委也提出建立“城乡规划体系”、建设“特色小城镇”“到2020年农村村民住房小康标准”等。这些要求都是在我国经济进入新常态情况下，按照我国新型城镇化目标和标准，对照我国城乡二元结构差距，对我国农村地区经济社会发展目标和标准提出一些大的、总体的要求。 织梦内容管理系统

就上海而言，随着“四个中心”和国家科技创新中心建设的推进，城乡二元结构的差距更加凸显，主要表现在：一是城乡规划体系没有全覆盖，农村地区的乡镇规划、非建制镇规划、村庄规划、农业发展规划等非常不健全，甚至是空白，即使形式上编制了一些局部规划也不能满足农村地区建设的要求，规划的科学性、深度非常不够。二是农村地区，尤其是纯农地区村庄道路交通，生活生产污水、垃圾集中处理，自来水管网年久失修，燃气管网的建设和覆盖，公共厕所、垃圾箱房及垃圾收运处体系、四旁林及集中绿地等环境设施非常短缺，村庄的教科文卫体、养老基本设施也非常不健全和短缺。三是农村村民住房，除了一部分享受动迁上楼或平移归并的农户，大部分农户的自有住房破旧不堪，违法搭建盛行，这种情况在上海近郊区比较突出，远郊区反而略好。四是农村集体经济发展村村冒烟，产业能级低，违法用地和违法建筑普遍，集体经济收入很大一部分来源于违法用地和违章建筑的出租。五是无证照经营的小摊小贩、食品店、非法行医等违法经营较多，黑臭河道多，农民集中居住物业收费难，车辆乱停，小广告乱贴，垃圾乱扔，来沪人员管理，公共治安、农村社会治理等任务也十分艰巨。上海郊区农村地区的上述情况和现象，与上海地区的城市化水平、“四个中心”和国家科技创新中心发展水平形成巨大反差。近年来，上海市委、市政府采取了一系列措施，包括“一号”和“二号”课题及加强基层基础建设、城乡一体化建设的一系列政策文件出台，提出加强镇村规划编制，加强城乡基本公共服务均等化，加强农民住房条件改善，推进集体经济产权制度改革，推进农村低效工业用地减量化和“五违四必”环境综合整治等一系列旨在推进和实现城乡一体化和新型城镇化的举措和政策。

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二、上海美丽乡村建设的主要内容和目标

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根据国家和上海市委、市政府对城乡一体化和新型城镇化发展的要求、举措和政策，总结上海新农村建设实践，以上海农村地区经济社会发展中存在的主要问题为导向，笔者认为上海美丽乡村建设应当包括以下内容： 内容来自dedecms

1.完善和制定农村地区各类发展规划。一是农业发展规划，包括市、区、镇农业布局规划、农田水利规划、养殖业规划、设施农用地规划、高标准农田规划、土地整治规划、休闲农业和乡村旅游规划等等。二是农村发展规划，包括新市镇和非建制镇规划、村庄布点规划、村庄规划、农村生活污水规划、农村河道整治疏浚和水系沟通规划、村庄道路交通规划、圩区建设规划、公共服务设施配置规划、农村自来水管网改造规划、燃气管网建设规划等。 织梦内容管理系统

2.推进农村地区基本公共服务均等化。基本公共服务是指承认城乡在公共服务设施和内容保持一定差别前提下，结合上海及各区的经济社会发展水平，以保障农村居民民生为目的，提供最基础和最核心的公共服务设施和内容。根据2015年9月上海市规划土地资源局发布的《上海市郊区镇村公共服务设施配置导则》，可以把上海美丽乡村的基本公共服务分为3类。一是市政服务设施，包括村庄主路、支路、宅问路及其相应的桥梁、公交站、公共停车场、路灯、交通指示标志，污水纳管或小型污水集中处理设施，自来水管网改造设施，移动基站配置等必配的市政服务设施，有管线和资金条件的乡村还可选配燃气设施。二是社会事业服务设施，包括医务室、多功能活动室、室外健身点、便民商店、托老所或日间照料中心、为农综合服务站、农村综合用房等必配社会事业服务设施，有资金和场地的乡村可选配室内健身点、综合文化站、幼儿园等。三是环境服务设施，包括公共厕所、垃圾收集站（箱房）、四旁林和集中绿地等。推进美丽乡村基本公共服务均等化，除明确配置设施内容外，关键是要明确基本公共服务设施配置的建筑面积和用地面积的户均和总量标准，以及建设用地供应，建设资金筹集，服务内容的完善等。

3.改善农村村民的住房条件。上海郊区，除崇明、奉贤、金山等远郊地区农村村民住房成新率较高外。近郊的嘉定、宝山、闵行、浦东、松江等区农村村民住房大都是1970年代末和1980年代建造的，那时建筑造价低，建筑质量较差，经过30多年使用下来，基本成为危房。由于20世纪末到21世纪初，上海近郊城市化速度加快和“三个集中”政策的推行，故近郊区农村居民住房新建很少，老宅更新又严格控制，从而形成了现在上海郊区农村居民的住房条件大大低于周边浙江、江苏、安徽乃至山东农村居民的住房水平。不改善上海农村居民住房条件，上海郊区农村地区的村庄和村宅要美起来，农村居民住房条件要好起来是不可能的。近两年，上海郊区都已完成“村庄布点规划”的编制，均把现有的农村村庄在村庄布点规划期间分为撤并上楼村庄和保护保留村庄，因此，依据各区已完成的村庄布点规划对村庄及其村宅已可以实施分类完善。笔者认为具体可分为：一是保护保留村（包括所属自然村落），可以让其农村居民住房所有人进行村宅更新，在原址依规划，按审批要求翻建和改建，乃至新建。21世纪初上海郊区已建的农民集中居住区住房（上海约10万户），可以依据有关政策补办建设手续和颁布宅基证及房产证，进行不动产登记。二是村庄规划明确的撤并上楼村（包括所属自然村落）和保护保留村中“三高沿线”、环境敏感区的农村居住户，可以按现行上海本市农民向城镇集中居住的政策，落实建设用地和动迁政策，向城镇集中居住归集。三是农村多子女的居住户和离婚多年的居住户，在新增宅基地严格管控的要求下，可以采取邻近城镇集中居住建设配套用房的方式，予以解决。至于上海郊区农村地区的建制镇和非建制镇，农村居民的住房改善可以纳入新市镇和非建制发展中统筹考虑。 copyright dedecms

4.推进农村经济可持续发展。上海郊区农村经济的可持续发展主要有以下方面：一是都市现代农业的发展，包括粮食、绿叶菜、兽禽水产养殖的保有量，新型农业生产经营主体的培育，粮食生产的适度规模化，种源农业和绿色农业的发展，水果花卉等经济作物生产，休闲农业和乡村旅游的发展，农业基础设施的建设，农产品质量安全等，建设上海现代农业示范区，提高农民的农业生产经营收入等。二是集体经济产权制度改革。包括“三块地改革”（承包地确权登记颁证，宅基地和集体经营性建设用地）和集体经济组织产权制度改革。三块地的改革，上海郊区承包地确权登记颁证已基本完成，集体经营性建设用地直接人市改革在松江区试点，宅基地改革基本还没有动，这三块地的改革政策性强，涉及上海农村居民的切身利益，还有待于探索和逐步深化。农村集体经济产权制度改革，上海郊区村一级已基本上完成，镇一级还需几年时间才能完成，还将继续深入探索。三是集体经济发展。由于紧贴上海大市场，故上海郊区，尤其是上海近郊集体经济规模比较大，收入比较多，基础比较好。集体经济的资产和收入为上海近郊区农村公共服务和社会管理作出了巨大贡献，缓解了郊区区镇政府的财政支出压力。但随着上海的经济社会发展，尤其是上海郊区城镇化的扩大，人们对环境和生活质量要求的提高，以及建设用地短缺瓶颈压束，上海郊区的集体经济发展面临三大难题，包括集体经营性用地已停止10多年没有供应，存量集体经营性建设用地面临低效工业用地减量和环境综合整治的拆迁，随着产业升级和市场完善集体经济招商引资水平和经营水平已不能适应市场需要，这三大难题都有待破解和解决。否则，集体组织产权制度改革完成，而集体经济却日益萎缩，这将会带来集体经济组织产权所有人的不满，农村地区公共服务和社会管理财力保障的不足等影响农村社会稳定的问题。

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5.加强农村社会治理。要以农村社会公共治理当中存在的现实问题为导向，建立农村社会治理体系。当前上海市委、市政府正在推进的“五违四必”整治，人口管理以及农村中的土地房屋出租，物业管理，社会公共安全（包括社会治安、消防、食品、生产安全等）、环境卫生等都是上海郊区农村社会治理的主要内容。要通过专项整治、制度管制和民主管理，信息化系统使农村的社会管理向常态、常效方向发展。上海郊区各区应建立农村社会治理的专门统筹机构，明确各部门职责，分工负责，加强协作，建立督查考核制度，使农村社会治理落地生效。

根据上述上海郊区美丽乡村建设需要着力推进的5个方面内容，笔者认为上海郊区美丽乡村的建设总体目标应由“规划科学，配套完善，改善住房，经济发展，管理有序”20字构成。要达到这个目标，应当说，美丽乡村中城镇拥有的功能，农村也基本拥有了，包括规划覆盖，基本公共服务配套，社会管理；而城镇没有的功能，农村可能也有了，如良好的生态环境、慢节奏低成本的生活方式等。这样上海郊区的城乡差距就大大缩小了，同时也基本满足了城乡一体化及新型城镇化要求，还有可能出现部分逆城镇化现象。上海美丽乡村建设内容和目标，与国家美丽乡村建设指南中美丽乡村，即“经济、政治、文化、社会和生态文明协调发展，规划科学、生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，宜居、宜业的可持续发展乡村（包括建制村和自然村）”相比，主要是结合了上海郊区实际和上海城镇化水平，除保留国家美丽乡村建设指南中的规划科学化，将生产发展和生活宽裕归到经济发展内容和目标中，将村容整洁和管理民主归到管理有序内容和目标中外，还增加了配套完善和改善住房两方面目标。

三、上海郊区新农村建设历程的简要回顾

回顾上海郊区新农村建设的历史进程，有助于找到现在和未来上海郊区美丽乡村建设的方位和走向，总结经验和教训，展望未来，不忘初心，继续前进。从国家2004年推进社会主义新农村建设以来，上海郊区新农村建设大体经历3个阶段。第一阶段是村庄改造阶段，这一阶段的新农村建设主要内容是村庄道路路面硬化，农村村宅墙面白化，农村村庄环境美化，按农村村民每户2万元投资标准建设。第二阶段是新农村示范点建设阶段，这一阶段主要是上海每个郊区寻找1～2个基础条件较好的行政村中的若干自然村落，除村庄改造阶段实施的“三化”以外，进行了农村生活污水的生化处理池集中处理等内容，这个阶段上海有些郊区按农村村民每户10万元左右投资标准建设。第三阶段，即现在还在进行的以村庄改造为平台的美丽乡村建设，这一阶段，上海的新农村建设的名称已叫美丽乡村建设，但每户投资标准仍然是2万元。对照城乡一体化及新型城镇化要求的美丽乡村建设，上海郊区新农村建设3个阶段，实践中存在以下面问题：一是农村建设基本没有编制村庄布点规划、村庄规划及相关的农村其他建设规划，极少数村庄改造项目做了村庄规划，但其村庄规划编制的内容和深度远不能满足村庄公共服务设施和村宅更新建设的需要。二是村庄改造基本没有达到城乡基本公共服务均等化的要求，尤其是生活污水的纳管和集中处理，村庄道路交通设施，村庄社会事业服务设施和环境服务设施等。三是村庄改造项目，包括新农村示范点项目均没有触及农村村民住房的更新改造。因此，村庄、村宅依旧破旧，村民依旧作为新农村的旁观者，而不是参与者。四是上海乡村建设目前发布的有关文件和推进的名义已叫美丽乡村，但督查考核管理仍停留在村庄改造，而不是美丽乡村，上海有关美丽乡村建设中政府有关职能部门仍是各唱各的调，各做各的事，上海美丽乡村建设的统筹机制和工作平台尚未真正建立。

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综上所述，上海郊区的美丽乡村建设，如果继续沿用上海新农村建设前3个阶段的做法，并由这种做法改造后的农村，与上海“四个中心”和国家创新中心、国际大都市、城乡一体化和新型城镇化要求的距离会越来越远，城乡差距会越来越大，仍然难以改变“上海的城市像欧洲，上海的农村像非洲”的印象。产生这种情况的根本原因是上海新农村建设前3个阶段的思想出发点和行动落脚点都是将上海新农村建设放在上海农村自身的坐标比对上，即农村与农村比。诚然，前3个阶段上海新农村建设比起上海没有建设过的农村显然要好些，但把这3个阶段建设后的新农村放到上海国际大都市城镇化水平来比照，显然，上海已经改造过的新农村与上海城镇化水平，无论在形态上或在功能上，不仅差距没有缩小，而是在扩大。可见，要解决这一问题的唯一出路，是在思想和行动上把上海现在的美丽乡村建设或新农村建设放到上海国际化大都市、新型城镇化和城乡一体化的大背景和要求下来思考、来谋划、来统筹，只有这样方能找到问题的症结和前进的方向。 织梦好，好织梦

不过，有人可能会说，按照前面讲述的城乡一体化要求下美丽乡村的建设内容和目标，政府公共投资可能会很大，故实施的可能性会较小。应当说明的是，美丽乡村基本公共服务设施建设中，若扣除选配的天然气配置项目，上海郊区美丽乡村基本公共服务设施均等化大约每户10万元左右，若加上天然气配置大约每户15万元左右。事实上这个基本公共服务设施均等化配置费用，即使撤并上楼向城镇集中居住每户的成本也比这个费用还要贵一些，原因是集中居住的公共服务设施配置的等级还要高些。可能有人会说，因规划资金等原因让不能动迁上楼的保护保留村农村村民进行村宅更新，宅基地就不能集约使用了，农村村落布局较散的局部就不能改变。正是这些想法，使得上海郊区一些政府宁愿花成百万元或几百万元财政补贴大拆大建推进村民动迁上楼，也不愿花点小钱做美丽乡村基本公共服务的均等化。事实上，推进规划集建区范围内和保护保留村“三高”沿线、环境敏感区范围内的全部村宅都动迁上楼，现阶段在上海郊区是没有操作性的。况且，上海郊区全部村宅均上楼是否符合城乡一体化的发展方向也值得商榷。浙江及国内其他省市结合自身实际，提出来新型城镇化有两条道路，一条是大拆大建向城镇集中居住的移地城镇化道路，这主要适用于规划集建区和环境敏感区范围；另一条是原地配建基本公共服务，改善村民住房条件的就地城镇化道路。这样既符合当下政府财力条件，又留住了乡愁，还实现了均等，笔者认为这值得上海学习。 本文来自织梦

四、上海美丽乡村建设的政策措施

要把城乡一体化美丽乡村建设落到实处，取得实效，必须推进下列措施。 dedecms.com

1.细化美丽乡村建设项目。根据前述的美丽乡村建设内容，可以把美丽乡村建设项目分成：规划类，包括农业发展规划和农村发展规划；基本公共服务类，包括市政公共服务项目、社会事业服务项目和环境服务项目；村民住房改善类，包括保护保留村村宅更新项目、已建农民集中居住区项目、农村村民集中居住项目和农村村民住房困难户项目；农业基础设施项目，包括高水平粮田、小型农田水利、特色农产品基地、设施菜田、土地综合整治、土地复垦、农田林网、河道整治、圩区建设、休闲农业项目；集体经济发展项目，包括集体经济经营性物业开发项目、低效工业用地减量或转型项目等。

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2.明确美丽乡村各建设主体的职责。这主要是将美丽乡村建设中所需的规划编制，近期和年度计划制定、项目实施方案和资金统筹管理，上述工作有关的政策和制度的制定等工作事项，分解到美丽乡村各建设主体。这些职责的分解，政府职能部门和乡镇政府应按“三定”方案明确的职能予以归责，“三定”方案职能未明确的，应根据工作需要予以重新归责。企事业单位应根据其经营范围予以归责。村委会等集体经济组织也应按其职责明确其美丽乡村建设中的工作事项。。 copyright dedecms

3.加强美丽乡村建设中的统筹协调。美丽乡村建设的总体目标是城乡一体化，达到总体目标的工作方法是城乡统筹，即将美丽乡村建设工作放在城乡一体化的体系内一起思考，一起谋划，一起行动。根据前述的美丽乡村建设的内容，涉及方方面面，多个和多层次利益主体。因此，美丽乡村建设中的统筹协调，要高度重视美丽乡村建设中的各利益主体和参与主体的联动机制建设，结合美丽乡村建设内容和目标，建立上海美丽乡村建设全部项目的督查考核体系，而不仅仅是村庄改造项目的督查考核体系。 copyright dedecms